Odločba o ugotovitvi, da šesti odstavek 12. člena Zakona o potrošniških kreditih ni v neskladju z Ustavo

619. Odločba o ugotovitvi, da šesti odstavek 12. člena Zakona o potrošniških kreditih ni v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-27/17-16

Datum: 18. 2. 2021

Ustavno sodišče je v postopku preizkusa pobude in v postopku za oceno ustavnosti, začetem s pobudo družbe Bonafin Ena, d. o. o., Ljubljana, ki jo zastopa Odvetniška pisarna Tamara Kek in partnerji, d. o. o., Ljubljana, na seji 18. februarja 2021

Šesti odstavek 12. člena Zakona o potrošniških kreditih (Uradni list RS, št. 77/16) ni v neskladju z Ustavo.

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 98. člena Zakona o potrošniških kreditih se zavrže.

Pobudnica, ki kot kreditodajalka opravlja storitve potrošniškega kreditiranja, izpodbijanemu šestemu odstavku 12. člena Zakona o potrošniških kreditih (v nadaljevanju ZPotK-2) očita, da ji onemogoča, da bi dejanske stroške opomina, kadar ti presežejo višino zakonskih zamudnih obresti, prevalila na kreditojemalca, ki krši svoje pogodbene obveznosti. Ta zakonska omejitev višine stroškov opomina naj bi posegala v njeno pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave, ker posega v pravico pridobivanja lastnine oziroma premoženja, v njuno substanco in ohranjanje. Po razlagi pobudnice je treba šesti odstavek 12. člena ZPotK-2 razumeti tako, da so po višini omejeni vsi stroški, ki bi utegnili nastati zaradi zamude kreditojemalca, torej tudi vsi stroški, povezani z izterjavo zapadlih in neplačanih obveznosti potrošnika po kreditni pogodbi. Pobudnica naj bi tako bila kot kreditodajalka prisiljena, da stroške zamud potrošnikov krije s svojim premoženjem. Dodaja, da iz zakonodajnega gradiva ustavno odpusten cilj ni razviden oziroma cilj, ki je v njem naveden, tj. preprečitev nepoštenih poslovnih praks kreditodajalcev in zaračunavanje stroškov, ki ne odražajo dejanskih stroškov, ne more biti ustavno dopusten cilj. Nespoštovanje zakonskih določb pri posameznih kreditodajalcih naj ne bi moglo upravičiti posega v ustavno zagotovljene pravice vseh dajalcev potrošniških kreditov. Pobudnica dodaja, da varstvo pogodbi nezveste stranke ne more upravičiti posega v ustavno zagotovljene pravice nasprotne pogodbene stranke. Pojasnjuje, da na ravni prava Evropske unije (v nadaljevanju EU) take omejitve stroškov opomina ni. Pobudnica meni ne le, da ni ustavno dopustnega cilja za izpodbijano zakonsko ureditev, ampak tudi, da sam ukrep ni ne nujen, ne primeren in ne sorazmeren v ožjem smislu. Poleg tega izpodbijana zakonska ureditev kreditodajalca postavlja v neenak položaj s potrošnikom, zato naj bi bila v neskladju tudi s 14. in 22. členom Ustave.

Zakonska določitev višine stroškov zamude naj bi bila tudi v neskladju s pravico do svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave. Pobudnica meni, da pri tem ne gre za način izvrševanja te pravice, temveč za enega izmed pogojev za opravljanje gospodarske dejavnosti, ki pa je tako omejujoč, da pomeni poseg v pravico iz 74. člena Ustave. Pojasnjuje, kakšna naj bi bila novejša ustavnosodna presoja glede razmejitve med posegom v pravico do svobodne gospodarske pobude in načinom njenega izvrševanja, ter poudarja, da odločba Ustavnega sodišča št. U-I-293/04 z dne 6. 10. 2005 (Uradni list RS, št. 93/05, in OdlUS XIV, 73) ni več neposredno uporabljiva. Po njenem mnenju izhaja iz te ustavne pravice pravica do svobodnega sprejemanja poslovnih odločitev, ki vključuje tudi pravico do pokrivanja potrebnih, nujnih in zakonsko opredeljenih dodatnih stroškov v zvezi s pridobivanjem prihodkov. Nalaganje bremena pokrivanja stroškov za opominjanje na kreditodajalce naj bi pomenilo nesorazmeren poseg v svobodno gospodarsko pobudo. Tudi za poseg v to ustavno pravico pobudnica meni, da zakonodajalec ni imel ustavno dopustnega cilja in da poseg ne prestane strogega testa sorazmernosti. Izpodbijana ureditev tudi neenako obravnava kreditodajalce, saj brez utemeljenega razloga razlikuje med kreditodajalci, ki dajejo višje kredite in lahko pokrijejo stroške opominjanja, in kreditodajalci, ki dajejo nižje kredite in teh stroškov ne morejo pokriti z najvišjim določenim stroškom opominjanja. S tem naj bi bila tudi porušena konkurenca na trgu potrošniškega kreditiranja. Izpodbijana ureditev je tako po prepričanju pobudnice tudi v neskladju s 14. členom Ustave in tretjim odstavkom 74. člena Ustave. Kreditodajalci pa naj bi bili neenako obravnavani tudi v primerjavi s položajem drugih gospodarskih subjektov, ki niso omejeni glede višine priznanih in dopustnih stroškov zaradi zamud in se o teh stroških lahko v skladu s svobodo urejanja obligacijskih razmerij bodisi vnaprej dogovorijo bodisi jih izterjajo kot škodo.

Za 98. člen ZPotK-2 pobudnica zatrjuje, da je v neskladju s 14. in 22. členom Ustave, saj je zakonodajalec določil izjemo in prekrškovnemu organu dovolil, da sme v hitrem postopku o prekršku izreči globo, ki je višja od najnižje predpisane, določene z ZPotK-2. Za tako izjemo in drugačno obravnavo storilcev prekrškov po ZPotK-2 po mnenju pobudnice ni nobenega stvarno utemeljenega razloga.

Državni zbor v odgovoru na pobudo ugovarja, da pobudnica nima pravnega interesa za pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti, ker ni izkazala, da ima sklenjeno kreditno pogodbo, za katero se uporablja šesti odstavek 12. člena ZPotK-2, niti da je potrošnik v zamudi s plačilom zapadlih obveznosti. Poleg tega naj pobudnica ne bi izkazala, da so ji zaradi zamude nastali stroški, ki bi presegali višino zakonskih zamudnih obresti. Državni zbor dodaja, da izpodbijani določbi ne učinkujeta neposredno, saj pobudnici ne nalagata nobene obveznosti, temveč gre za bolj specialno določbo, ki varuje potrošnika in omejuje pravico do popolne odškodnine po splošnih pravilih obligacijskega prava. Če se pobudnica s to omejitvijo ne strinja, lahko vloži tožbo in z njo zahteva plačilo polne odškodnine, v tej pravdi pa bo lahko uveljavila tudi domnevno protiustavnost izpodbijane ureditve po ZPotK-2. Očitno naj bi torej bilo, da ima pobudnica na voljo sodno varstvo, ki ga še ni izčrpala, in zato ne izkazuje pravnega interesa. Po vsebini naj bi bila pobuda očitno neutemeljena, saj izpodbijana ureditev ne posega v samo jedro pravice do zasebne lastnine, ampak naj bi šlo le za vprašanje primernosti zakonske ureditve, ki je v polju proste presoje zakonodajalca. Če pa bi šlo za poseg v pravico do zasebne lastnine, je imel zakonodajalec ustavno dopusten cilj, ki je razviden tudi iz zakonodajnega gradiva, tj. preprečevanje nepoštenih poslovnih praks. Glede domnevnega posega v pravico do svobodne gospodarske pobude se Državni zbor sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-293/04 in drugače od pobudnice meni, da je še zmeraj uporabljiva. Iz nje naj bi namreč izhajalo, da gre pri določitvi najvišje možne obrestne mere za način izvrševanja pravice do svobodne gospodarske pobude, zato naj bi šlo tudi pri določitvi najvišjih stroškov le za način izvrševanja pravice in ne za poseg. Državni zbor opozarja, da se pobudnica ukvarja z dajanjem potrošniških kreditov najšibkejšim potrošnikom, ki so bolj izpostavljeni tveganju neplačevanja obveznosti, vsega tega pa naj bi se pobudnica zavedala in to uravnotežila z bistveno višjo obrestno mero pri kreditiranju. Tako naj bi njena obrestna mera na letni ravni znašala kar 52,96 %. Državni zbor se prav tako ne strinja s pobudnico, da varstvo potrošnikov, ki so pogodbi nezveste stranke, ni v javno korist. Bistvo varstva potrošnikov naj tako ne bi bilo le informiranje potrošnikov, temveč tudi odstopna pravica in kogentno urejanje nepošteno določenih splošnih pogojev poslovanja. Glede neenakega obravnavanja bank in hranilnic na eni strani ter drugih kreditodajalcev na drugi strani, kot tudi kreditodajalcev med seboj glede na višino kredita Državni zbor meni, da sploh ne gre za razlikovanje, saj je za vse te skupine določena enaka pravna ureditev omejevanja stroškov zamude. Ker pobudnica ne izkazuje pravnega interesa za presojo ustavnosti 98. člena ZPotK-2, Državni zbor meni, da ni potrebe po vsebinskem odgovoru na navedbe v pobudi.

Tudi Vlada v svojem mnenju prereka pravni interes pobudnice, ki naj ne bi izkazala, da izpodbijana ureditev neposredno posega v njen pravni položaj. Njen pravni interes naj bi bil tako le hipotetičen, saj pobudnica ni izkazala, da je že sklenila kreditne pogodbe, skladne z ZPotK-2. Glede neenakega obravnavanja kreditodajalcev med seboj, kot tudi v primerjavi z drugimi gospodarskimi subjekti, ki lahko dosežejo poplačilo dejanskih stroškov opominjanja, Vlada navaja, da gre pri potrošniških kreditih za specialno ureditev, za katero velja ZPotK-2 in ne pravila obligacijskega prava. Vlada pojasnjuje, kako je treba razlagati dejanske stroške iz izpodbijane določbe ZPotK-2, saj naj bi jih pobudnica razlagala preširoko, posledično pa je tudi nepravilno opredelila domnevno škodo, ki naj bi nastala zaradi izvrševanja izpodbijane določbe. Pojem dejanskih stroškov naj tako ne bi zajemal sodnih stroškov, stroškov sodnih taks, stroškov izvršitelja, bančnih stroškov izvršbe ali drugih stroškov po pravilih sodne ali davčne izvršbe. Poleg tega zaračunavanje stroškov opominjanja ne sme biti namenjeno zavarovanju neplačila. Vsak kreditodajalec naj bi bil dolžan skrbno oceniti kreditno sposobnost potrošnika, in če oceni, da ta ni kreditno sposoben, mu kredita ne sme dati. Vlada dodatno pojasnjuje, da izpodbijana določba na področju kreditov za nepremičnine pomeni implementacijo Direktive 2014/17/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 4. februarja 2014 o potrošniških kreditnih pogodbah za stanovanjske nepremičnine in spremembi Direktiv 2008/48/ES in 2013/36/EU ter Uredbe (EU) št. 1093/2010 (UL L 60, 28. 2. 2014 – Direktiva 2014/17/EU). Prav tako meni, da je imel zakonodajalec ustavno dopusten cilj za sprejetje izpodbijane ureditve, tj. varstvo šibkejše stranke – potrošnika v pogodbenem razmerju, saj bi lahko brez sprejete omejitve kreditodajalci zaračunavali nerazumno visoke stroške opominjanja, ki so v praksi celo presegali višino danega kredita, pristojni inšpektorat pa ne bi mogel ukrepati. Ob ustavno dopustnem cilju Vlada meni, da je izpodbijana ureditev nujna, primerna in sorazmerna v ožjem smislu, zato ni v neskladju s 33. in 74. členom Ustave. Glede zatrjevanega neskladja izpodbijanega šestega odstavka 12. člena ZPotK-2 s splošnim načelom enakosti Vlada meni, da ne gre za neenako obravnavanje, saj so vsi kreditodajalci, ne glede na višino kredita in ne glede na to, ali gre za banke in hranilnice ali druge kreditodajalce, v enakem položaju, za vse velja enaka ureditev. Končno Vlada pojasnjuje še, zakaj 98. člen ZPotK-2 ni v neskladju z Ustavo.

Odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade sta bila poslana pobudnici, ki je nanju odgovorila. Pobudnica vztraja, da ima pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti izpodbijanih določb ZPotK-2, saj mora sporno ureditev uporabiti tudi v kreditnih pogodbah, sklenjenih pred njeno uveljavitvijo. Pojasnjuje, koliko pogodb je sklenila po uveljavitvi izpodbijanih določb ZPotK-2 in koliko pogodb sklene letno, kot tudi, da ima že sedaj identificiranih 28 neplačnikov obveznosti po sklenjenih kreditnih pogodbah. Sicer pa v celoti vztraja pri svojih dosedanjih navedbah, ki naj jih Državnemu zboru z odgovorom in Vladi z mnenjem ne bi uspelo ovreči.