Odločba o ugotovitvi, da prvi odstavek 4. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju ni v neskladju z Ustavo

1706. Odločba o ugotovitvi, da prvi odstavek 4. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju ni v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-201/19-10

Datum: 12. 5. 2022

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na zahtevo Vrhovnega sodišča, na seji 12. maja 2022

Prvi odstavek 4. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 48/22 – uradno prečiščeno besedilo) ni v neskladju z Ustavo.

Vrhovno sodišče je s sklepom št. VIII Ips 209/2018 z dne 18. 6. 2019 prekinilo postopek odločanja o reviziji v socialnem sporu zaradi priznanja pravice do dodatka za pomoč in postrežbo. Vložilo je zahtevo za oceno ustavnosti prvega odstavka 4. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (v nadaljevanju ZPIZ-2), po katerem so pravice iz obveznega zavarovanja neodtujljive osebne pravice, ki jih ni mogoče prenesti na drugega in ne podedovati, z izjemo zapadlih denarnih zneskov, ki niso bili izplačani do smrti uživalke ali uživalca. Zatrjuje neskladje s 14., 33. in 50. členom Ustave.

Po mnenju predlagatelja je ta določba v neskladju z Ustavo, ker ne ureja ustrezno prehoda premoženjskopravnega upravičenja s pravnega prednika na dediče glede na stadij postopka o priznanju pravice iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja (upravnega ali sodnega), v katerem uživalec (oziroma zavarovanec) umre. Izpodbijana ureditev naj bi bila jasna in določna, zato naj ne bi omogočala razlage, po kateri bi lahko dediči nadaljevali postopek (upravni ali sodni) ter ga uspešno zaključili vsaj s priznanjem premoženjskopravne komponente pravice iz obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja. Predlagatelj ob tem pojasni, da je v svoji sodni praksi v zvezi s 5. členom prej veljavnega Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 109/06 – uradno prečiščeno besedilo – ZPIZ-1), ki je vseboval po vsebini identično pravilo kot prvi odstavek 4. člena ZPIZ-2, večkrat (glede različnih pravic iz obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja) sprejel stališče, da pravic iz tega zavarovanja ni mogoče dedovati.

Predlagatelj se strinja s toženo stranko oziroma revidentom iz prekinjenega postopka, tj. Zavodom za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju Zavod), da gre pri 4. členu ZPIZ-2 za drug in samostojen pravni institut glede na pravico do odškodnine za nepremoženjsko škodo iz 184. člena Obligacijskega zakonika (Uradni list RS, št. 97/07 – uradno prečiščeno besedilo in 20/18 – v nadaljevanju OZ) ter da ustavnosodna in sodna praksa glede tega vprašanja ne moreta biti neposredno uporabljivi pri razlagi 4. člena ZPIZ-2. Vendar meni, da obstajajo v obravnavani zadevi v ključnih prvinah pomembne podobnosti z nosilnimi razlogi Ustavnega sodišča o (ne)razumnosti zakonske ureditve glede možnosti prehoda premoženjskopravnih upravičenj na dediče zavarovanca (uživalca) iz odločb št. U-I-88/15, Up-684/12 z dne 15. 10. 2015 (Uradni list RS, št. 82/15, in OdlUS XXI, 6) in št. U-I-213/15 z dne 28. 9. 2016 (Uradni list RS, št. 64/16). Ureditev iz 184. člena OZ oziroma iz prej veljavnega 204. člena Zakona o obligacijskih razmerjih (Uradni list SFRJ, št. 29/78, 39/85 in 57/89 – v nadaljevanju ZOR) naj bi bila glede prenosa in dedovanja terjatve za povrnitev nepremoženjske škode v bistvenih prvinah enaka ureditvi prenosa za časa življenja in dedovanja po smrti uživalca pravic iz obveznega zavarovanja. V obeh primerih naj bi šlo za načeloma strogo osebne pravice, ki niso podedljive. Prenosljiva naj bi bila premoženjskopravna sestavina, vendar še to le potem, ko je temelj pravice razčiščen in je predhodno opredeljena tudi višina premoženjskopravne sestavine, izražena v denarnih enotah. Predlagatelj se zato sprašuje, ali pravica iz obveznega zavarovanja ustavnopravno utemeljeno ugasne zgolj zato, ker zaradi (prezgodnje) smrti zavarovanca v času postopka sporna pravica še ni mogla biti dokončno ugotovljena, kot to zahteva zakon. Ob tem poudarja pomen premoženjskopravne sestavine pravice. Dodaja, da se pravica do dodatka za pomoč in postrežbo, čeprav je sicer strogo vezana na osebno (zdravstveno) stanje zavarovanca, izraža v premoženjskopravnem upravičenju do zakonsko določenega in po višini opredeljenega prejemka. V obravnavani zadevi naj bi zavarovanka umrla v času sodnega postopka, v upravnem postopku pa naj bi bilo s pridobitvijo mnenj dveh invalidskih komisij dejansko stanje že precej raziskano. Navedeno naj bi olajševalo primerjavo z odločitvami Ustavnega sodišča glede prenosljivosti terjatve za povrnitev nepremoženjske škode. Predlagatelj zato ne vidi zadržkov, da bi Ustavno sodišče tudi v obravnavani zadevi sprejelo enako stališče kot v navedenih odločitvah. Ob tem pa opozarja na kompleksnost sistema obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja ter širok spekter pravic, ki jih zajema. Navedeno naj bi se utemeljeno odražalo v različni ureditvi postopkovnih vprašanj pri uveljavljanju teh pravic. Ker naj bi šlo za stvarno utemeljene različne pravne in dejanske položaje, naj zato ne bi bilo primerno vseh teh položajev enako obravnavati.

Predlagatelj tudi meni, da bi 33. in 50. člen Ustave morala zavarovancu v času življenja zagotavljati učinkovito varstvo in uživanje pravic iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja. Po smrti zavarovanca pa bi moralo biti njegovo premoženjskopravno upravičenje, ki je bilo že določno opredeljeno z njegovo pravovarstveno zahtevo in glede katerega bi bilo sporno dejansko stanje sorazmerno enostavno ugotoviti ali je bilo že ugotovljeno, zaščiteno z lastninskopravnim upravičenjem dediča. Če je priznanje pravice iz 50. člena Ustave odvisno od negotovega dejstva trajanja postopka in (nenadne) smrti zavarovanca, naj bi bilo varstvo pravice dejansko nezanesljivo in neučinkovito tudi z vidika doktrine Evropskega sodišča za človekove pravice. Ta neučinkovitost naj bi šla v korist javnega zavoda, na račun okrnjene in zmanjšane človekove pravice do zasebne lastnine in dedovanja, in to zgolj zaradi tveganja predolgega trajanja postopka ob smrti zavarovanca. Predlagatelj glede na navedeno Ustavnemu sodišču predlaga ugotovitev protiustavnosti izpodbijane ureditve ter določitev načina izvršitve svoje odločitve, po katerem naj se časovni prehod premoženjskopravnega upravičenja na dediče premakne pred izvršljivost upravne odločbe glede na naravo sporne pravice.

Na zahtevo je odgovoril Državni zbor. Izpodbijana določba naj bi opredeljevala le naravo pravic iz obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja, ne pa upravičenj pravnih naslednikov. Te naj bi urejal šesti odstavek 111. člena ZPIZ-2. (Glej opombo 1) Državni zbor meni, da je kriterij zapadlosti denarnega zneska pravice iz obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja, na katerega je oprta ureditev iz prvega odstavka 4. člena ZPIZ-2, razumen in stvaren razlog za razlikovanje. Opozarja, da pravica do dodatka za pomoč in postrežbo traja, dokler obstaja potreba po pomoči in postrežbi. Zato ugasne, če upravičenec umre. Državni zbor poudarja, da pravica sploh še ne nastane, če posameznik umre, še preden Zavod odloči o njegovi zahtevi. Zato naj se tudi vprašanje dedovanja denarnih zneskov iz naslova te pravice sploh ne bi moglo zastaviti.

Državni zbor meni, da se ureditev podedljivosti premoženjskopravnega zahtevka iz naslova pravice do povrnitve nepremoženjske škode, ki je bila presojana z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-88/15, Up-684/12, bistveno razlikuje od ureditve podedljivosti premoženjskopravnega zahtevka iz naslova pravic iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja. To naj bi izhajalo tudi iz navedene odločbe. Prva razlikovalna okoliščina naj bi bila ta, da obveznost povračila nepremoženjske škode nastane že s tem, ko je škoda storjena, medtem ko pravice iz socialnega zavarovanja brez ustrezne odločbe ne nastanejo, tudi če so zakonski pogoji izpolnjeni. Navedeno naj bi izrecno poudarilo že Ustavno sodišče v navedeni odločbi. Druga razlikovalna okoliščina naj bi bila v tem, da je določba ZOR, ki jo je Ustavno sodišče spoznalo za protiustavno, specialno urejala le pravico do povrnitve nepremoženjske škode, izpodbijana določba ZPIZ-2 pa na splošno ureja vse, med seboj tudi različne, pravice iz obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja. Tretja razlikovalna okoliščina naj bi bila v tem, da sta 204. člen ZOR in 184. člen OZ urejala zasebnopravna razmerja, izpodbijana določba pa ureja javnopravno razmerje med Zavodom in zavarovancem. Četrta razlikovalna okoliščina naj bi bila v tem, da je bil primarni namen navedenih določb ZOR in OZ zadoščenje oškodovanca, ki mu je bila povzročena nepremoženjska škoda. Ta naj bi imela svoj temelj v izravnalni pravičnosti v zasebnopravnih razmerjih, zato naj bi se kljub smrti upravičenca in posledičnemu prehodu terjatve na dediče ohranila. Primarni namen izpodbijane določbe ZPIZ-2 pa naj bi bil v zagotovitvi socialne varnosti zavarovani osebi. Skrb države za socialno varnost njenih državljanov pa naj bi imela svoj temelj v distributivni pravičnosti v javnopravnih razmerjih. Ta naj bi ugasnil s smrtjo zavarovane osebe in naj se ne bi raztezal na njene dediče. Glede zatrjevanega neskladja izpodbijane ureditve s 33. in 50. členom Ustave Državni zbor meni, da je neobrazloženo.

Mnenje o zahtevi je poslala Vlada. Meni, da je izpodbijana ureditev prav z namenom zagotavljanja socialne varnosti omejena na posameznika, ki je na podlagi predhodne vključitve v obvezno zavarovanje edini upravičen do uveljavljanja pravic iz tega zavarovanja. Drugačna ureditev bi po mnenju Vlade ogrozila zavarovančevo socialno varnost, hkrati pa bi bila ureditev, za katero se zavzema predlagatelj, v nasprotju z načelom pravne in socialne države iz 2. člena Ustave. Vlada se tudi ne strinja z očitkom o neskladju s 33. členom Ustave. Meni, da prepoved prostega razpolaganja s pravicami iz obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja ter omejitev dedovanja zagotavljata varovanje socialne varnosti in lastninske pravice zavarovanca, kar je eden od načinov zagotavljanja socialne funkcije lastnine iz 67. člena Ustave. Vlada meni, da tudi zatrjevano neskladje z drugim odstavkom 14. člena Ustave ni podano. Pravice iz obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja (vključno z njihovo premoženjsko sestavino) naj bi se bistveno razlikovale od pravice do povračila nepremoženjske škode. Izpodbijano ureditev naj bi tako narekovala že narava pravic iz obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja, katerih namen je zagotavljanje socialne varnosti zavarovancev. Vlada še poudarja, da omejevanje dedovanja ni ozko vezano le na njegov namen, temveč upošteva tudi, da pravice iz obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja niso odvisne le od prispevkov posameznika na podlagi dela, ampak tudi od prispevkov drugih oziroma drugih sredstev, pa tudi od uveljavljanja načela vzajemnosti in solidarnosti. Ureditev v 4. členu ZPIZ-2 naj bi bila tako nujna s širšega vidika delovanja javnega sistema pokojninskega in invalidskega zavarovanja.