Odločba o razveljavitvi tretjega odstavka 25.a člena in delni razveljavitvi prvega in drugega odstavka 5. člena Zakona o nepremičninskem posredovanju

3358. Odločba o razveljavitvi tretjega odstavka 25.a člena in delni razveljavitvi prvega in drugega odstavka 5. člena Zakona o nepremičninskem posredovanju

Številka: U-I-205/19-31

Datum: 26. 10. 2023

D E L N A   O D L O Č B A    i n    S K L E P

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobud in postopku za oceno ustavnosti začetem na pobudi družbe AEON NEPREMIČNINE, d. o. o., Ljubljana, in drugih, ki jih vse zastopa Odvetniška pisarna SEDMAK, d. o. o., Ljubljana, ter družbe STAN nepremičnine, d. o. o., Ljubljana, ki jo zastopa Odvetniška pisarna Mrva, d. o. o., Ljubljana, na seji 26. oktobra 2023

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega in drugega odstavka 25.a člena Zakona o nepremičninskem posredovanju (Uradni list RS, št. 72/06 – uradno prečiščeno besedilo, 49/11 in 47/19) se zavrne.

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega in drugega odstavka 5. člena Zakona o nepremičninskem posredovanju ter četrtega in petega odstavka 5. člena Zakona o nepremičninskem posredovanju v delu, v katerem se nanašata na prvi in drugi odstavek navedenega člena ter tretjega odstavka 25.a člena Zakona o nepremičninskem posredovanju, se sprejme.

Prvi in drugi odstavek 5. člena Zakona o nepremičninskem posredovanju se razveljavita, kolikor se ne nanašata na pogodbe o posredovanju v prometu z nepremičninami, katerih predmet je enostanovanjska stavba, stanovanje ali bivalna enota, s fizično osebo kot kupcem ali najemnikom.

Tretji odstavek 25.a člena Zakona o nepremičninskem posredovanju se razveljavi.

O preostalem delu pobude bo Ustavno sodišče odločilo posebej.

Ustavno sodišče je prejelo dve pobudi za začetek postopka za oceno ustavnosti Zakona o nepremičninskem posredovanju (v nadaljevanju ZNPosr) v delu, v katerem ureja najvišje dovoljeno plačilo za posredovanje pri nakupu/prodaji (prvi odstavek 5. člena ZNPosr) in najemu/oddaji (drugi odstavek 5. člena ZNPosr) nepremičnin ter določa ničnost nasprotnih dogovorov v pogodbi o posredovanju (četrti odstavek 5. člena ZNPosr) in prodajni, najemni, zakupni ali drugi pogodbi za določeno nepremičnino (peti odstavek 5. člena ZNPosr). Pobudnice v obeh pobudah ravno tako izpodbijajo navedeni zakon v delu, v katerem ureja najvišjo dopustno višino dejanskih stroškov, ki jih smejo nepremičninski posredniki zaračunati naročiteljem (Glej opombo 1) pri opravljanju storitev nepremičninskega posredovanja (tretji odstavek 25.a člena ZNPosr). (Glej opombo 2)

Pobudnice navajajo in z izpiski iz sodnega registra izkazujejo, da so nepremičninske družbe oziroma samostojni podjetniki, (Glej opombo 3) ki kot gospodarsko dejavnost opravljajo storitve posredovanja v prometu z nepremičninami v smislu 2. člena ZNPosr. Pravni interes utemeljujejo z navedbo, da izpodbijane določbe neposredno predpisujejo vsebino pogodb o posredovanju (najvišje dovoljeno plačilo za posredovanje), ki jih pobudnice sklepajo s svojimi strankami za opravljanje storitev posredništva v prometu z nepremičninami. Opozarjajo, da prvi in drugi odstavek 5. člena ZNPosr kot prisilni predpis določata zgornjo mejo plačila (ceno) za posredovanje, ki jo sme nepremičninska družba pri posredovanju pri nakupu ali prodaji oziroma oddaji ali najemu za isto nepremičnino zaračunati naročiteljem. Obe omejitvi sta relativni (v višini 4 odstotkov) in sta odvisni od pogodbene vrednosti, (Glej opombo 4) pri čemer je za posredovanje pri oddaji ali najemu določena dodatna zgornja omejitev, da plačilo za posredovanje ne sme znašati več kot znesek enomesečne najemnine. Omejitev višine plačila za posredovanje pri prodaji ali nakupu nepremičnine ne velja, če je pogodbena vrednost nepremičnine manjša od 10 tisoč EUR (prvi odstavek 5. člena ZNPosr). Pobudnice menijo, da izkazujejo pravni interes za presojo celotnega 5. člena ZNPosr, ker naj bi bili preostali odstavki tega člena v taki vsebinski zvezi z izpodbijanima omejitvama plačila, da njihov samostojni obstoj ni mogoč. Opozarjajo, da je na podlagi četrtega odstavka 5. člena ZNPosr pogodba o posredovanju, katere vsebina je v nasprotju s prvim in drugim odstavkom 5. člena, nična. Ničnostna sankcija je na podlagi petega odstavka 5. člena ZNPosr predpisana tudi za določbo prodajne, najemne, zakupne ali druge pogodbe za določeno nepremičnino, ki je bila predmet posredovanja, če je v nasprotju s prvim ali drugim odstavkom 5. člena ZNPosr. Tudi v zvezi s tretjim odstavkom 25.a člena ZNPosr pobudnice opozarjajo, da s 150,00 EUR določa najvišjo dopustno višino dejanskih stroškov, ki jih smejo pod pogoji drugega odstavka navedenega člena (Glej opombo 5) zaračunati naročiteljem. Navajajo, da je omejitev absolutna in ni odvisna od opravljenih storitev nepremičninske družbe ter višine dejansko nastalih stroškov. Opozarjajo tudi na prekrškovno sankcijo, ki jo predvideva 13. točka 34. člena ZNPosr, in menijo, da od njih ni mogoče pričakovati izzivanja sodnega spora na način, da sklepajo pogodbe, ki so glede bistvene sestavine (cene njihovih storitev oziroma dejanskih stroškov) v nasprotju s prisilnimi predpisi. (Glej opombo 6) Pravni interes dodatno utemeljujejo z navedbo, da naj bi četrti in peti odstavek 5. člena ZNPosr retroaktivno posegala v že oblikovana pravna razmerja in njihove že pridobljene (pogodbene) pravice, ker glede na že obstoječe pogodbe ne predvidevata nobenega prilagoditvenega roka. Glede na naravo ničnostne sankcije naj bi se učinek četrtega in petega odstavka 5. člena ZNPosr v smislu izpolnitvenih ravnanj raztezal tudi na pogodbe, ki so bile v trenutku uveljavitve zakona že sklenjene, a še ne izpolnjene.

Izpodbijana ureditev po mnenju pobudnic pomeni poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude iz prvega odstavka 74. člena Ustave, (Glej opombo 7) splošno svobodo ravnanja iz 35. člena Ustave ter lastninsko pravico iz 33. člena Ustave (v zvezi s 1. členom Prvega protokola h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP). Hkrati naj bi bila v nasprotju s 16. členom Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (UL C 202, 7. 6. 2016), pravico do izvajanja gospodarske ali trgovinske dejavnosti, pravico do sklepanja pogodb (Glej opombo 8) ter prvim in tretjim odstavkom 119. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 – PDEU), ki priznava svobodno konkurenco. Pobudnice menijo, da zakonodajalec ni izkazal javne koristi, ki bi bila v realni vsebinski zvezi s posegi v njihove ustavne pravice. Navajajo in izkazujejo, da je trg nepremičninskega posredovanja zelo razvit, saj je za to dejavnost registriranih več kot 990 nepremičninskih družb, pri čemer je v imenik vpisanih več kot 2100 nepremičninskih posrednikov in za vstop na trg ni predpisanih vstopnih ovir. Pobudnice prilagajo imenik nepremičninskih posrednikov in izpis iz poslovnega registra glede poslovnih subjektov, ki kot glavno dejavnost opravljajo dejavnost posredništva v prometu z nepremičninami. Hkrati opozarjajo, da storitve nepremičninskega posredovanja za uporabnike in posle v zvezi z nepremičninami niso obvezne. Zakonodajalec v zakonodajnem gradivu (Glej opombo 9) po mnenju pobudnic ni navedel nobenega razloga za določanje najvišjega dopustnega plačila za posredovanje, ki bi imelo realno vsebinsko zvezo z dejavnostjo nepremičninskega posredovanja. Varstvo potrošnikov, ki ga zakonodajalec navaja v zakonodajnem gradivu, po oceni pobudnic pomeni splošen cilj, pri čemer iz zakonodajnega gradiva naj ne bi bila razvidna posebno tesna povezava tega cilj z njihovo dejavnostjo. V delu prvega odstavka 5. člena ZNPosr zakonodajalec po mnenju pobudnic tudi ni vzpostavil posebne povezave z varstvom potrošnikov, saj naj bi utemeljeval le splošno potrebo po sprejetju posebnega zakona o nepremičninskem posredovanju. Tudi sklicevanje zakonodajalca na 78. člen Ustave (primerno stanovanje) in na pomanjkanje javnih stanovanj v povezavi z višino tržnih najemnin, ko gre za utemeljitev potrebe po omejitvi plačila iz drugega odstavka 5. člena ZNPosr, po mnenju pobudnic ne vzpostavlja povezave s posegom v njihove ustavne pravice in ne naslavlja z njihovo dejavnostjo povezanih tveganj. Pobudnice ugotavljajo, da se zaradi izpodbijanega 5. člena ZNPosr število javnih stanovanj ne bo povečalo in se tudi ne bodo znižale tržne najemnine. Ob tem iz zakonodajnega gradiva naj ne bi bila razvidna utemeljitev tovrstnih učinkov ali prispevka k rešitvi stanovanjskega problema ranljivih skupin (mladih in starejših) v smeri večje dostopnosti stanovanj in dolgoročnejših najemov, kar naj bi zakon poskušal doseči. Zgolj dejstvo, da plačilo za storitve nepremičninskega posredovanja pomeni neobvezen enkratni strošek pri poslih z nepremičninami, po naziranju pobudnic ne vzpostavlja takšne posebne povezave z njihovo dejavnostjo. Po mnenju pobudnic iz zakonodajnega gradiva zlasti ne izhaja potreba po posebnem varstvu najemodajalcev (lastnikov nepremičnin) v smislu omejitve najvišjega dovoljenega plačila za posredovanje pri oddaji njihove nepremičnine. Ker pogoje prodaje ali najema opredeli naročitelj storitev nepremičninskega posredovanja, navedenega zaključka po naziranju pobudnic ne spremeni niti možnost pogodbene prevalitve stroška na kupca ali najemnika. Posredovanja za najem nepremičnine v primerih najnižjega plačila za posredovanje (150,00 EUR) nepremičninske družbe zaradi nesmotrnosti naj ne bi več nudile, kar naj bi pomenilo tudi slabšo pravno varnost strank tovrstnih pogodb.

V zvezi s tretjim odstavkom 25.a člena ZNPosr po mnenju pobudnic zakonodajno gradivo ne vsebuje nobenih razlogov za omejitev celotne višine dejanskih stroškov. Opozarjajo, da so z opravljanjem storitev nepremičninskega posredovanja povezani visoki stroški. (Glej opombo 10) Menijo, da ni videti ustavno dopustnih razlogov za varstvo naročitelja, ki predčasno enostransko odpove pogodbo o posredovanju (sam ali s pomočjo druge nepremičninske družbe najde pogodbenega partnerja) in s tem povzroči, da nepremičninska družba do plačila za posredovanje ni upravičena, čeprav je morebiti naročene storitve že opravila.

Po mnenju pobudnic izpodbijani 5. člen ZNPosr ne prestane testa sorazmernosti. Pobudnice navajajo, da pravni red že pozna druge ukrepe uresničevanja zavez države iz 78. člena Ustave, ki učinkujejo v celotnem času trajanja najema in ciljajo posebej na ranljive skupine. V tem okviru omenjajo režim neprofitnih stanovanj ter možnost subvencije za najemnike tržnih stanovanj. Opozarjajo, da je plačilo za posredovanje enkraten strošek ob najemu nepremičnine in nastane le, če so (neobvezne) storitve nepremičninskega posredovanja sploh naročene. Po mnenju pobudnic je izpodbijani 5. člen ZNPosr zaradi neizkazanosti posebne javne koristi za povratno veljavo v zakonodajnem postopku tudi v nasprotju s prepovedjo povratne veljave predpisov iz 155. člena Ustave. Slednja je po naziranju pobudnic podana iz razloga, ker se predvidena ničnostna sankcija iz četrtega in petega odstavka navedenega člena ZNPosr razteza tudi na izpolnitvena ravnanja v zvezi s pogodbami, ki so bile v trenutku uveljavitve zakona že sklenjene.

Pobudnica navaja, da zakonsko določena najvišja provizija v primeru prvega in drugega odstavka 5. člena ZNPosr neposredno posega v pogoje njenega poslovanja, opozarja na ničnost nasprotnih dogovorov (četrti in peti odstavek 5. člena ZNPosr) in na prekrškovno sankcijo za primer kršitve (2. točka prvega odstavka 34. člena ZNPosr).