Odločba o ugotovitvi, da tretji odstavek 53.a člena Zakona o zdravstveni dejavnosti ni v neskladju z Ustavo

546. Odločba o ugotovitvi, da tretji odstavek 53.a člena Zakona o zdravstveni dejavnosti ni v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-52/18-17

Datum: 16. 2. 2023

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Sindikata zdravnikov družinske medicine Slovenije Praktik.um, Ptuj, ki ga zastopa Odvetniška družba Fatur Menard, o. p., d. o. o., Ljubljana, na seji 16. februarja 2023

Tretji odstavek 53.a člena Zakona o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 23/05 – uradno prečiščeno besedilo, 23/08, 14/13, 64/17, 73/19 in 82/20) ni v neskladju z Ustavo.

Zahteva za oceno ustavnosti prvega in drugega odstavka 53.a člena Zakona o zdravstveni dejavnosti se zavrže.

Predlagatelj izpodbija 53.a člen Zakona o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju ZZDej), ki ureja možnost opravljanja zdravstvenih storitev zdravstvenih delavcev, zaposlenih v javnih zdravstvenih zavodih, pri drugem izvajalcu zdravstvene dejavnosti oziroma samostojno – kot izvajalec zdravstvene dejavnosti. Zatrjuje neskladje s 14., 49. in 74. členom Ustave. Navaja, da naj bi se po tej določbi vsakršna in ne zgolj konkurenčna dejavnost lahko štela za kršitev prepovedi iz izpodbijane določbe. To naj bi imelo za posledico izrek globe in izredno odpoved pogodbe o zaposlitvi izven varstvenih določb Zakona o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 21/13, 78/13 – popr., 52/16, 81/19 in 15/22 – v nadaljevanju ZDR-1). V tem naj bi se izpodbijana ureditev bistveno razlikovala od veljavne splošne ureditve konkurenčne prepovedi v ZDR-1. Zdravstveni delavci, zaposleni v javnem zdravstvenem zavodu, naj bi bili zato neutemeljeno drugače obravnavani v primerjavi z zdravstvenimi delavci, zaposlenimi pri zasebnih izvajalcih zdravstvene dejavnosti. Neutemeljeno razlikovanje pa naj bi bilo tudi med zaposlenimi v okviru javne zdravstvene dejavnosti in drugimi zaposlenimi v javnem sektorju. Predlagatelj meni, da svoboda dela iz 49. člena Ustave zagotavlja tudi svobodno odločanje o porabi preostanka časa in delovne energije. S širitvijo konkurenčne prepovedi na druge oblike opravljanja dodatnega dela v zdravstveni dejavnosti, ki delodajalcu ne pomeni konkurenčne dejavnosti, naj bi se prekomerno posegalo v to ustavno zagotovljeno svobodo. Prekomerna naj bi bila tudi predvidena sankcija za kršitev izpodbijane določbe, ki vključuje izredno odpoved pogodbe o zaposlitvi in obenem izrek visoke globe v prekrškovnem postopku. Po mnenju predlagatelja je občutno omejena tudi svobodna gospodarska pobuda zdravstvenih delavcev, ki želijo samostojno opravljati zdravniški poklic. Predlagatelj predlaga razveljavitev izpodbijane določbe.

Zahteva je bila vročena Državnemu zboru, ki je nanjo odgovoril. Meni, da zahteva zoper drugi in četrti odstavek 53.a člena ZZDej ne izpolnjuje pogoja ogroženosti pravic delavcev, zato predlaga njeno zavrženje tudi v tem delu. V zvezi z očitanim neskladjem z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave Državni zbor navaja, da naj ne bi šlo za primerljive položaje. Poudarja, da izpodbijana ureditev zasleduje dva ustavno dopustna cilja, ki naj bi izhajala iz pravice do zdravstvenega varstva. To sta zagotovitev konkurenčnosti zdravstvenih storitev ter preprečitev tveganja za nasprotje interesov in korupcijskih tveganj, ki naj bi se pojavljali ob istočasnem delu v javnem zdravstvenem zavodu in pri zasebnih izvajalcih zdravstvene dejavnosti. Izpodbijana ureditev naj bi bila primerna in nujna za dosego zasledovanih ciljev. Po mnenju Državnega zbora pa je velika tudi ustavnopravna teža koristi izpodbijane ureditve, pri čemer pravici do svobode dela in do svobodne gospodarske pobude nista onemogočeni, ampak le oteženi.

Mnenje o pobudi je dala tudi Vlada, ki pojasnjuje, da naj bi se s spremembo prvega odstavka 53.a člena ZZDej odpravila nejasnost glede opredelitve pogojev za delo zdravstvenih delavcev, zaposlenih v javnem zdravstvenem zavodu, pri drugem izvajalcu zdravstvene dejavnosti. Ti pogoji naj bi se pred tem preozko razlagali. Vlada poudarja, da gre za tiste zdravstvene delavce, ki imajo status javnega uslužbenca, zato naj bi se že na podlagi 5. člena Zakona o javnih uslužbencih (Uradni list RS, št. 63/07 – uradno prečiščeno besedilo in 65/08 – v nadaljevanju ZJU) posebnosti njihovega delovnega razmerja lahko urejale v posebnem zakonu. Tudi 2. člen ZDR-1 naj bi predvideval možnost drugačne ureditve v posebnem zakonu. Ta zakon naj bi bil ZZDej, zato po mnenju Vlade izpodbijana ureditev ni v neskladju z Ustavo.

Odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade sta bila predložena predlagatelju, ki je nanju odgovoril. Nasprotuje njunim navedbam in vztraja pri svojih navedbah v zahtevi. Predlagatelj se ne strinja, da glede izpodbijanega 53.a člena ZZDej ni izpolnjen pogoj ogroženosti pravic delavcev. Kršitev te določbe je namreč razlog za izredno odpoved pogodbe o zaposlitvi zdravstvenemu delavcu, kar naj bi bil eden izmed hujših ukrepov, ki prizadene delavca in ogroža njegove pravice. Tudi iz namena zakonodajalca naj bi izhajalo, da se prepoved opravljanja zdravstvenih storitev nanaša na zaposlene, to je zdravstvene delavce, in ne na same izvajalce zdravstvenih storitev. Predlagatelj poudarja, da bi se zatrjevani cilji dali doseči z drugimi ukrepi, ki ne bi pomenili neenake obravnave zdravstvenih delavcev v primerjavi z ostalimi uslužbenci v javnem in zasebnem sektorju. Svobodna gospodarska pobuda, ki naj bi bila priznana tudi zdravstvenim delavcem, naj bi bila močno omejena. Zdravstveni delavci, ki želijo samostojno opravljati zdravniški poklic, naj bi namreč tega stežka opravljali.

Predlagatelj je z zahtevo izpodbijal tudi 3.a, 3.b, 38., 42. in 43. člen ZZDej ter 39. in 41. člen Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 64/17 – ZZDej-K). Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-52/18 z dne 21. 5. 2018 že zavrglo zahtevo v tem delu zaradi neizpolnjenosti pogoja ogroženosti pravic delavcev iz enajste alineje prvega odstavka 23.a člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS).