Odločba o razveljavitvi prvega in drugega odstavka 114. člena Zakona o evidentiranju nepremičnin, kolikor določata javnost zemljiškega katastra in katastra stavb v delu, ki se nanaša na podatke o lastniku, če gre za fizično osebo, o ugotovitvi, da niso v neskladju z Ustavo 117. člen ter prvi in drugi odstavek 114. člena Zakona o evidentiranju nepremičnin v delu, v katerem določata javnost zemljiškega katastra in katastra stavb glede podatka o upravljavcu, peta alineja 13. točke prvega odstavka 6. člena, deseta alineja 2. točke prvega odstavka 7. člena, kolikor se nanaša na podatke o smrti lastnika ali solastnika, in 16. člen Pravilnika o vrstah in vsebini potrdil iz zbirk geodetskih podatkov ter o načinu izkazovanja podatkov ter o ugotovitvi, da tretja točka 2. člena in 8. člen Pravilnika o vrstah in vsebini potrdil iz zbirk geodetskih podatkov ter o načinu izkazovanja podatkov nista v neskladju z Ustavo in zakonom

3085. Odločba o razveljavitvi prvega in drugega odstavka 114. člena Zakona o evidentiranju nepremičnin, kolikor določata javnost zemljiškega katastra in katastra stavb v delu, ki se nanaša na podatke o lastniku, če gre za fizično osebo, o ugotovitvi, da niso v neskladju z Ustavo 117. člen ter prvi in drugi odstavek 114. člena Zakona o evidentiranju nepremičnin v delu, v katerem določata javnost zemljiškega katastra in katastra stavb glede podatka o upravljavcu, peta alineja 13. točke prvega odstavka 6. člena, deseta alineja 2. točke prvega odstavka 7. člena, kolikor se nanaša na podatke o smrti lastnika ali solastnika, in 16. člen Pravilnika o vrstah in vsebini potrdil iz zbirk geodetskih podatkov ter o načinu izkazovanja podatkov ter o ugotovitvi, da tretja točka 2. člena in 8. člen Pravilnika o vrstah in vsebini potrdil iz zbirk geodetskih podatkov ter o načinu izkazovanja podatkov nista v neskladju z Ustavo in zakonom

Številka: U-I-98/11-17

Datum: 26. 9. 2012

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem z zahtevo Informacijske pooblaščenke, na seji 26. septembra 2012

Prvi in drugi odstavek 114. člena Zakona o evidentiranju nepremičnin (Uradni list RS, št. 47/06) se razveljavita, kolikor določata javnost zemljiškega katastra in katastra stavb v delu, ki se nanaša na podatke o lastniku, če gre za fizično osebo. V delu, v katerem določata javnost zemljiškega katastra in katastra stavb glede podatka o upravljavcu, ti določbi nista v neskladju z Ustavo.

Člen 117 Zakona o evidentiranju nepremičnin ni v neskladju z Ustavo.

Peta alineja 13. točke prvega odstavka 6. člena, deseta alineja 2. točke prvega odstavka 7. člena, kolikor se nanaša na podatke o smrti lastnika ali solastnika, in 16. člen Pravilnika o vrstah in vsebini potrdil iz zbirk geodetskih podatkov ter o načinu izkazovanja podatkov (Uradni list RS, št. 22/07 in 33/09) niso v neskladju z Ustavo. V preostalem delu se zahteva za oceno ustavnosti 13. točke prvega odstavka 6. člena in desete alineje 2. točke prvega odstavka 7. člena Pravilnika o vrstah in vsebini potrdil iz zbirk geodetskih podatkov ter o načinu izkazovanja podatkov, kolikor se nanašata na fizično osebo, zavrže.

Tretja točka 2. člena in 8. člen Pravilnika o vrstah in vsebini potrdil iz zbirk geodetskih podatkov ter o načinu izkazovanja podatkov nista v neskladju z Ustavo in zakonom.

Predlagateljica zahteva presojo ustavnosti prvega in drugega odstavka 114. člena Zakona o evidentiranju nepremičnin (v nadaljevanju ZEN), kolikor določata javnost zemljiškega katastra in katastra stavb v delu, ki vsebuje podatke o lastniku in upravljavcu nepremičnine, če gre za fizični osebi, in 117. člena ZEN. Poleg tega izpodbija 3. točko 2. člena, 13. točko prvega odstavka 6. člena, deseto alinejo 2. točke prvega odstavka 7. člena, 8. člen ter 16. člen Pravilnika o vrstah in vsebini potrdil iz zbirk geodetskih podatkov ter o načinu izkazovanja podatkov (v nadaljevanju Pravilnik). V uvodu izpostavlja, da je Geodetska uprava Republike Slovenije (v nadaljevanju GURS) z vzpostavitvijo enotnega spletnega portala E-prostor v nasprotju z 38. členom Ustave obšla odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-464/06 z dne 5. 7. 2007 (Uradni list RS, št. 65/07, in OdlUS XVI, 67). S to odločbo je Ustavno sodišče razveljavilo prvi in drugi odstavek 114. člena ZEN v delu, v katerem sta določala javnost registra nepremičnin glede osebnih podatkov o lastnikih in upravljavcih nepremičnin, če gre za fizične osebe.

Prvi in drugi odstavek 114. člena ZEN po predlagateljičini oceni posegata v pravico do varstva osebnih podatkov iz 38. člena Ustave, ker določata javnost v zemljiškem katastru in katastru stavb (posredno pa tudi v registru nepremičnin) evidentiranih osebnih podatkov o lastnikih in upravljavcih teh nepremičnin, in sicer o njihovem imenu in priimku, naslovu stalnega prebivališča ter letnici rojstva. Neskladje je po njenem mnenju podano že zato, ker ZEN ne določa namena oziroma legitimnega cilja javne dostopnosti osebnih podatkov v navedenih katastrih. To pa po oceni predlagateljice pomeni, da prvi in drugi odstavek 114. člena ZEN omogočata uporabo teh osebnih podatkov za kakršen koli namen, kar je neskladno z zahtevo iz drugega odstavka 38. člena Ustave, da mora biti namen uporabe osebnih podatkov določen v zakonu.(1) Enako stališče naj bi Ustavno sodišče sprejelo v odločbi št. U-I-464/06, ko je razveljavilo prvi in drugi odstavek 114. člena ZEN v delu, v katerem sta kot javne določila v registru nepremičnin vsebovane osebne podatke o lastnikih in upravljavcih nepremičnin. Tudi če bi zakonodajalec z določitvijo javnosti osebnih podatkov zasledoval legitimen cilj, je predlagateljica prepričana, da je tak poseg prekomeren. Po njeni oceni je sicer legitimno vodenje zemljiškega katastra in katastra stavb za namene prostorskega razvoja, davčne politike, statističnih opazovanj in dviga transparentnosti nepremičninskega trga, vendar za učinkovito opravljanje teh nalog javna objava osebnih podatkov lastnikov in upravljavcev v navedenih katastrih ni nujno potrebna, ni primerna, prav tako pa korist javne objave teh podatkov ni sorazmerna s škodo, ki jo javna objava lahko povzroči posamezniku. Vse to naj bi veljalo toliko bolj, ko se javnost osebnih podatkov vzpostavi z njihovo objavo na spletu, ki posameznikom omogoča oddaljen anonimen dostop. Predlagateljica našteva mogoče škodljive posledice javne dostopnosti osebnih podatkov, še posebej njihove objave na spletu. Opozarja še na določbe Zakona o množičnem vrednotenju nepremičnin (Uradni list RS, št. 50/06 in 87/11 – ZMVN) o javni objavi vrednosti nepremičnine.

Člen 117 ZEN je po mnenju predlagateljice premalo določen, ker ne definira pojmov »distribucijsko okolje« in »centralna informacijska struktura«. S tem naj bi omogočal arbitrarno razlago. Če je pojem »distribucijsko okolje« mogoče razumeti kot svetovni splet, naj bi bila ta določba skupaj s prvim in drugim odstavkom 114. člena ZEN v neskladju s 35. in 38. členom Ustave, ker omogoča javno objavo osebnih podatkov lastnikov nepremičnin na spletu. Predlagateljica opozarja na naravo oziroma učinke objave javne evidence na spletu z možnostjo anonimnega dostopa do nje. V zvezi s tem omenja sodbo Sodišča Evropske unije z dne 9. 11. 2010 v združenih zadevah Volker und Markus Schecke GbR in Hartmut Eifert proti Land Hessen, C-92/09 in C-93/09 (veliki senat). Člen 117 ZEN naj bi poleg tega v neskladju z 38. členom Ustave omogočal arbitrarno javno objavo katerih koli podatkov, ki jih GURS pridobi na podlagi katerega koli zakona in za kakršen koli namen.

Protiustavnost prvega in drugega odstavka 114. člena ZEN naj bi terjala razveljavitev 13. točke prvega odstavka 6. člena in 10. alineje 2. točke prvega odstavka 7. člena Pravilnika, ki določata, da so osebni podatki o lastniku in upravljavcu nepremičnine sestavni del potrdil o parceli ter potrdil o stavbi in delu stavbe. Enako naj bi veljalo za drugi odstavek 8. člena Pravilnika, ki napotuje na 6. in 7. člen Pravilnika. Prvi odstavek 8. člena in 3. točka 2. člena Pravilnika po navedbah predlagateljice določata lastninski list kot potrdilo, ki vsebuje podatke o parcelah, stavbah in delih stavb, ki so v lasti ali v solastnini istega lastnika. Ti določbi naj bi vsakomur omogočali dostop do seznama vseh nepremičnin, pri katerih je v zbirkah geodetskih podatkov določen posameznik evidentiran kot lastnik. Tak prosti dostop po predlagateljičinem prepričanju prekomerno posega v pravico do varstva osebnih podatkov. Ker ni določen z ZEN, temveč s Pravilnikom kot podzakonskim aktom, naj bi bilo podano tudi neskladje z drugim odstavkom 38. členom Ustave, po katerem sme omejitve pravice do varstva osebnih podatkov določiti le zakon. Iz enakih razlogov naj bi bila prvi odstavek 8. člena in 3. točka 2. člena Pravilnika tudi v neskladju z načelom delitve oblasti in s prvim odstavkom 9. člena Zakona o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZVOP-1). Ker naj ZEN ne bi določal prostega dostopa do podatkov o posameznikovi smrti, medtem ko naj bi tak dostop dopuščali 13. točka prvega odstavka 6. člena, 10. alineja 2. točke prvega odstavka 7. člena in 16. člen Pravilnika, so po mnenju predlagateljice tudi te določbe v neskladju z drugim odstavkom 38. člena Ustave.

Zahteva je bila vročena Državnemu zboru Republike Slovenije in Ministrstvu za okolje in prostor, ki nanjo nista odgovorila. Mnenje o njej pa je podala Vlada Republike Slovenije. V njem zavrača očitke predlagateljice. V zvezi s prvim in drugim odstavkom 114. člena ZEN pojasnjuje, da so zemljiški kataster, kataster stavb in zemljiška knjiga celota, ki daje celovito informacijo o nepremičninah. Trditev predlagateljice, da javna objava lastništva v katastrih nima dodane vrednosti, ker javnost tega podatka zagotavlja zemljiška knjiga, po oceni Vlade ne drži. Ne drži zato, ker podatki o nepremičninah ter pravicah na njih, ki jih vsebujeta katastra in zemljiška knjiga, niso popolni, točni in medsebojno usklajeni. Do odprave neusklajenosti bo po mnenju Vlade potrebno podvojeno vodenje podatka o lastništvu. Podatki o lastništvu, evidentirani v obeh katastrih, naj bi bili »bolj ažurni« od tistih v zemljiški knjigi. Zato naj bi organi v upravnih postopkih (npr. v zvezi z davki in socialnimi transferji) za identifikacijo lastnikov nepremičnin v večji meri uporabljali podatke iz katastrov kot iz zemljiške knjige. Vlada tudi opozarja, da se pri vpisovanju starih stavb in njihovih delov v kataster stavb in v zemljiško knjigo lahko primerijo nepravilnosti, kakršnih ne bi bilo mogoče ugotoviti in odpraviti, če podatek o lastništvu ne bi bil vpisan tudi v kataster stavb. Obenem poudarja, da podatek o lastniku nepremičnine ni osebni podatek, sploh pa ne varovan osebni podatek. Dostop do njega naj bi bil namreč mogoč le z identifikacijo nepremičnine (bodisi s parcelno številko bodisi z naslovom) in ne z imenom. Ker so isti podatki javni in prosto dostopni v elektronski zemljiški knjigi, po oceni Vlade ni razloga, da ne bi bili na enak način dostopni tudi v katastrih. Če bi bilo dovoljeno v katastrih pridobivati le tehnične podatke o nepremičnini, medtem ko bi bilo treba podatke o lastnikih pridobiti drugje – v zemljiški knjigi –, naj bi se bistveno upočasnilo opravljanje javnih nalog. Sklicujoč se na zakonodajno gradivo, Vlada pojasnjuje, da je 117. člen dovolj jasen in določen. Zaradi hitrega razvoja informacijskih tehnologij naj le oblika izvedbe distribucijskega okolja z ZEN ne bi bila konkretno predpisana. Čeprav prvi odstavek 115. člena ZEN določa, da ima vsakdo pravico pridobiti potrdilo o zadnjih vpisanih podatkih iz katastrov, pa Vlada opozarja, da nima vsakdo prostega dostopa do lastninskega lista, temveč je dostop omejen s posebno ureditvijo javnosti zbirnih podatkov iz tretjega odstavka 114. člena ZEN. Kdo lahko pridobi potrdilo, naj bi tako določal ZEN, Pravilnik pa naj bi določal le vrste teh potrdil in podatke, ki jih potrdila vsebujejo. Ker prvi odstavek 17. in prvi odstavek 73. člena ZEN predpisujeta, da se v zemljiškem katastru in katastru stavb vodita podatka o lastništvu in upravljavcu nepremičnin, nista ustavno sporni 13. točka prvega odstavka 6. člena in 10. alineja 2. točke prvega odstavka 7. člena Pravilnika, ki določata, da sta ta podatka sestavini potrdila o parceli oziroma potrdila o stavbi in delu stavbe. Iz enakih razlogov je po mnenju Vlade ustavnoskladna tudi ureditev lastninskega lista (3. točka 2. člena in 8. člen Pravilnika), saj ta vsebuje le podatke iz potrdil o parceli ali o stavbi in delih stavb, zbranih v enem potrdilu. Opozarja še, da mora organ, ki vodi uradno evidenco na podlagi zakona, na zahtevo stranke izdati potrdilo o vsakem podatku, ki je vsebovan v tej evidenci. V zvezi s 16. členom Pravilnika Vlada pojasnjuje, da ZEN ureja pridobivanje in vpis podatkov o smrti lastnikov nepremičnin v katastra, vprašanje posredovanja teh podatkov pa bo še uredila.

Predlagateljica zavrača argumente iz mnenja Vlade. Poudarja, da neusklajenosti podatkov iz zemljiške knjige ni primerno sanirati z vzpostavitvijo nove evidence. Teza Vlade, da so osebni podatki, ki so bili z Zakonom o zemljiški knjigi (Uradni list RS, št. 58/03, 45/08, 28/09 in 25/11 – v nadaljevanju ZZK-1) določeni za javne, poslej lahko javni tudi v katastrih, naj bi bila obrnjena na glavo in človekovim pravicam nevarna.

V dopolnitvi zahteve je predlagateljica Ustavnemu sodišču posredovala dokumente, nastale v zvezi s postopkom inšpekcijskega nadzora nad GURS po vložitvi zahteve. Med njimi je tudi začasna odločba, s katero je predlagateljica GURS naložila, naj na spletnem portalu E-prostor onemogoči javni dostop do podatkov o lastnikih in upravljavcih nepremičnin, ki so fizične osebe. Vlada pojasnjuje, da se z začasno odločbo ne strinja in da ima GURS v prvem in drugem odstavku 114. člena ter 117. členu ZEN podlago za objavo podatkov o lastnikih na spletnem portalu, predlagateljičino nestrinjanje s to zakonsko ureditvijo pa ne more pomeniti, da je GURS ravnala nezakonito.

Presoja izpodbijanega dela prvega in drugega odstavka 114. člena ZEN

Vsebina izpodbijanih določb

Prvi in drugi odstavek 114. člena ZEN sta se do izdaje odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-464/06 glasila:

»(1) Zemljiški kataster, kataster stavb, register nepremičnin, evidenca državne meje in register prostorskih enot so javne evidence.

Vsakdo ima pravico vpogledati v podatke in pridobiti podatke iz javnih evidenc iz prejšnjega odstavka o posameznih parcelah, stavbah in delih stavb ali o posamezni nepremičnini, ki so ob vpogledu vpisani kot zadnji vpisani podatki, pri čemer pa lahko glede lastnika pridobi le podatke o imenu in priimku, naslovu stalnega prebivališča ter o letnici rojstva.«

Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-464/06 navedeni določbi delno razveljavilo, in sicer v obsegu, v katerem sta določali javnost registra nepremičnin v delu, ki se je nanašal na podatke o lastniku in upravljavcu nepremičnine, če gre za fizični osebi. Ocenilo je namreč, da ni bila izpolnjena zahteva iz drugega odstavka 38. člena Ustave, po kateri mora biti namen uporabe osebnih podatkov določen z zakonom. Presodilo je, da zato določitev javnosti teh podatkov omogoča njihovo uporabo za kakršen koli namen, kar je samo po sebi neskladno z drugim odstavkom 38. člena Ustave.

Zemljiški kataster in kataster stavb sta temeljni nepremičninski evidenci (prvi odstavek 4. člena ZEN), in sicer prva o parcelah, druga pa o stavbah oziroma njihovih delih. V navedenih katastrih je vsaka parcela oziroma stavba ali njen del identificiran s številko, poleg tega so v katastru vpisani podatki, ki v glavnem opredeljujejo stvarne oziroma tehnične lastnosti parcele oziroma stavbe (npr. meje, površino, dejansko rabo, boniteto, lego). Kateri natanko so podatki, ki se vpisujejo v zemljiški kataster, izčrpno določa 17. člen ZEN, za kataster stavb pa te podatke opredeljuje 73. člen ZEN. Med njimi so tudi podatki o lastniku in upravljavcu zemljišča oziroma stavbe ali dela stavbe, pri čemer se podatki o lastniku glede na prvi odstavek 21. člena in prvi odstavek 75. člena ZEN pridobijo iz zemljiške knjige. Kadar je zemljišče oziroma stavba v lasti države, samoupravne lokalne skupnosti ali če gre za javno dobro, se v kataster vpiše, kateri organ oziroma drug subjekt ga v skladu s predpisi ali na drugi pravni podlagi upravlja (prvi odstavek 22. člena in 76. člen ZEN). Upravljavci so torej subjekti, ki upravljajo nepremično premoženje v javni lasti in ki jih za upravljavce določi predpis ali sklep Vlade oziroma organ samoupravne lokalne skupnosti (prim. 22. člen ZEN). Izpodbijani drugi odstavek 114. člena ZEN dostop do podatkov o lastniku določa le kot kolateralno, obstransko spoznanje. Seznanitev s podatki o lastništvu je namreč vsakomur omogočena ob iskanju podatkov o parceli oziroma stavbi ali delu stavbe. Poizvedba o tem, ali je določeni posameznik v katastrih vpisan kot lastnik in pri katerih zemljiščih oziroma stavbah, praviloma ni dopustna. Takšno pridobivanje podatkov tretji odstavek 114. člena ZEN izjemoma dovoljuje le: (1) lastniku samemu, (2) državnim organom in notarjem za izvajanje uradnih nalog ter geodetskim podjetjem za izvajanje geodetskih storitev in (3) drugim osebam, če tako določa zakon.

Ustavno sodišče je torej z odločbo št. U-I-464/06 že delno razveljavilo prvi in drugi odstavek 114. člena ZEN glede javnosti podatkov o lastniku in upravljavcu v registru nepremičnin. Po predlagateljičini oceni sta ti določbi ZEN v neskladju z 38. členom Ustave še v tistem delu, v katerem določata javnost istih podatkov, vsebovanih v še dveh nepremičninskih evidencah, in sicer v zemljiškem katastru in katastru stavb. Neskladje naj bi bilo podano v prvi vrsti zato, ker naj zakon ne bi določil namena javne dostopnosti teh podatkov – podobno kot naj bi Ustavno sodišče presodilo že v zvezi z registrom nepremičnin. Predlagateljica je poudarila, da izpodbija le en vidik obdelave teh podatkov, in sicer njihovo javno dostopnost, ne nasprotuje pa temu, da se ti podatki vpisujejo v katastra. Ustavno sodišče je torej presojo opravilo v tem obsegu. Na tem mestu še pojasnjuje, da so v tem postopku pravno nepomembne vse tiste navedbe, ki so uperjene v ravnanje GURS, med njimi v vzpostavitev spletnega portala na način, domnevno neskladen z odločbo Ustavnega sodišča. Presoja ravnanj je predmet konkretnih, tudi inšpekcijskih postopkov, ne pa postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisov.