Odločba o ugotovitvi, da so bili v neskladju z Ustavo: – tretji odstavek 5. člena Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2; – drugi odstavek 5. člena Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2; – tretji odstavek 6. člena Odloka o začasni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2; – tretji odstavek 4. člena Odloka o začasni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 in – 3. člen Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 v delu, v katerem so prepovedovali shode oziroma jih omejevali na do deset udeležencev, v neskladju z Ustavo

2555. Odločba o ugotovitvi, da so bili v neskladju z Ustavo: – tretji odstavek 5. člena Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2; – drugi odstavek 5. člena Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2; – tretji odstavek 6. člena Odloka o začasni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2; – tretji odstavek 4. člena Odloka o začasni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 in – 3. člen Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 v delu, v katerem so prepovedovali shode oziroma jih omejevali na do deset udeležencev, v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-50/21-39

Datum: 17. 6. 2021

Ustavno sodišče je v postopku odločanja o pobudi Sanje Fidler, Ljubljana, in Irfana Beširevića, Ljubljana, ki ju oba zastopa Odvetniška pisarna Zakonjšek in Zakonjšek, d. o. o., Ljubljana, ter v postopku, začetem s sklepom Ustavnega sodišča, na seji 17. junija 2021

Tretji odstavek 5. člena Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 27/21, 30/21 in 35/21), drugi odstavek 5. člena Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 27/21, 30/21, 35/21, 40/21 in 43/21), tretji odstavek 6. člena Odloka o začasni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 47/21), tretji odstavek 4. člena Odloka o začasni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 55/21) in 3. člen Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 63/21, 66/21 in 69/21) so bili v delu, v katerem so prepovedovali shode oziroma jih omejevali na do deset udeležencev, v neskladju z Ustavo.

Ugotovitev iz prejšnje točke ima učinek razveljavitve.

Predmet ustavne presoje je več določb vladnih odlokov v delu, v katerem so bili od 27. 2. do 17. 3. in od 1. 4. do 18. 4. 2021 v celoti prepovedani shodi, od 18. 3. do 31. 3. ter od 23. 4. do 14. 5. 2021 pa so bili omejeni na do vključno deset udeležencev.

Od teh odlokov sta pobudnika v pobudi z dne 2. 3. 2021 izpodbijala tretji odstavek 5. člena Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 27/21, 30/21 in 35/21 – v nadaljevanju Odlok 27/21), ki je prepovedoval vse shode. Z dopolnitvijo z dne 19. 3. 2021 pa sta pobudo razširila na spremenjeni drugi odstavek 5. člena Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 27/21, 30/21, 35/21, 40/21 in 43/21 – v nadaljevanju Odlok 40/21), ki je shode omejeval na do deset udeležencev.

Pobudnika glede popolne prepovedi shodov, kot je bila določena v Odloku 27/21, uveljavljata, da je izpodbijana ureditev v neskladju s pravico do mirnega zbiranja iz 42. člena Ustave, pravico do svobode izražanja iz 39. člena Ustave in načelom enakosti iz 14. člena Ustave. Poudarjata, da želita v trenutni politični situaciji javno izražati svoje mnenje o javnih zadevah, ker se ne strinjata z določenimi politikami in ker ju skrbi za prihodnost države. Nasprotujeta tudi nekaterim vladnim ukrepom za zajezitev epidemije COVID-19, ker niso zadostni. Za pobudnika je ključno, da se lahko mirno zbirata s podobno mislečimi in da sta lahko na javnih krajih kritična do nosilcev oblasti. Menita, da je eden ključnih elementov demokracije možnost zbiranja na javnih krajih, zlasti pred simbolnimi institucijami oblasti. Državljani bi morali imeti možnost sodelovati v javni razpravi, ki se glede aktualnih in dolgoročnih političnih usmeritev odpira v javnem prostoru. Samo s tem bi jim bilo omogočeno, da vplivajo na izbor predstavnikov ljudstva v Državnem zboru in na odločanje obstoječih predstavnikov ljudstva med njihovim mandatom. Pobudnika opozarjata, da imajo »navadni« državljani v primerjavi z nosilci politične moči bistveno manjši dostop do množičnih medijev, tudi doseg njihovih mnenj na družbenih omrežjih naj bi bil bistveno šibkejši. Pri tem se sklicujeta tudi na 10. in 11. člen Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP), 21. člen Mednarodnega pakta o državljanskih in političnih pravicah (Uradni list RS, št. 35/92 – MP, št. 9/92 – MPDPP) ter na Splošni komentar št. 37 Odbora Združenih narodov za človekove pravice k navedenemu členu. (Glej opombo 1)

Pobudnika opozarjata, da Vlada za preprečevanje širjenja okužb predpisuje načine izvajanja različnih oblik združevanja ljudi, na primer za nakupovanje, poslovna srečanja, športnorekreacijske dejavnosti oziroma kolektivno uresničevanje verske svobode. Za takšne oblike združevanja ljudi naj bi tudi ves čas iskala rešitve za čim manjšo možnost prenosa okužb. Po drugi strani pa naj bi v celoti in za daljše obdobje prepovedala shode. Oblike druženja, ki pomenijo mirno zbiranje ljudi z namenom skupnega izražanja političnih stališč, naj bi bile tako deležne manjšega pravnega varstva kot nekatere druge dopustne oblike druženja. Pobudnika opozarjata na prakso prekrškovnih organov, ki naj bi oglobili tiste, ki na javnem mestu izražajo svoje politično stališče, četudi gre zgolj za dve osebi, ki na ramenih nosita kolo. Po drugi strani naj bi bilo dovoljeno stati v vrsti za nakupovanje ali testiranje oziroma biti v množici ljudi iz drugih razlogov, celo v zaprtih prostorih, kot so nakupovalni centri in verske institucije. Pobudnika se sklicujeta na nekaj dokumentov, iz katerih naj bi izhajalo, da preprečevanje shodov ne prispeva bistveno k preprečevanju okužb. Pomembno naj bi bilo, da shodi običajno potekajo na odprtih zunanjih prostorih, kjer naj bi bila možnost okužbe manjša. Vlada naj v svojih gradivih ne bi obrazložila, zakaj je popolna prepoved shodov neizogibna za preprečevanje širjenja okužb. Prav tako naj ne bi pojasnila, zakaj so verniki ugodneje obravnavani od tistih, ki izražajo politično prepričanje. Pobudnika menita, da bi bilo sorazmernosti zadoščeno, če bi se shodi dovolili ob upoštevanju higienskih navodil oziroma priporočil Nacionalnega inštituta za javno zdravje (v nadaljevanju NIJZ) glede razdalje, nošenja mask in razkuževanja.

Pobudnika menita, da tudi omejitev števila udeležencev shodov na do vključno deset oseb, kot je bila določena z Odlokom 40/21, ni bila sorazmerna. Obstajali naj bi milejši ukrepi, s katerimi bi vlada lahko preprečila širjenje nalezljivih bolezni, a bi ob tem še vedno dopustila shode z več kot deset udeleženci. Vlada naj bi enačila pravico do zbiranja v smislu 42. člena Ustave z vsemi drugimi srečanji ljudi, ki pa so varovana zgolj v okviru splošne svobode ravnanja. Vlada naj tudi ne bi upoštevala epidemiološko relevantnih razlik med širjenjem virusa v zaprtih ali odprtih prostorih. Omejitve pravice do zbiranja naj bi bile strožje, kot to velja za druženja ob drugih priložnostih, v večjem številu ali celo v zaprtih prostorih. Pobudnika opozarjata na tedaj veljavne omejitve za trgovine (ena stranka na 30 m2 v zaprtih prostorih in na 10 m2 na odprtih tržnicah), gostinske lokale (1,5 m razdalje med osebami in najmanj 3 m med robovi miz) in uresničevanje verske svobode (30 m2 na udeleženca ali družino v notranjih prostorih). Opozarjata tudi, da glede na Splošni komentar št. 37 Odbora Združenih narodov za človekove pravice države pogodbenice ne smejo omejiti števila udeležencev mirnih zbiranj, razen če obstaja jasna povezava z upravičenim razlogom za omejitve. Intenzivnost posegov naj bi bila odvisna tudi od ustavne varovanosti pravic, oblast naj bi morala storiti vse, da zagotovi izvajanje pravic višjega statusa. V tuji sodni praksi naj bi bile dopustne zgolj omejitve zelo velikega števila ljudi. Omejitev na deset oseb naj bi bila tako nizka, da posega ne samo v obliko svobode izražanja, temveč naj bi vplivala tudi na njeno vsebino. Sporočilo desetih oseb naj bi bilo namreč bistveno šibkejše od sporočila, ki ga izrazi več oseb.

Vlada v odgovoru na pobudo z dne 2. 3. 2021 in njeno razširitev z dne 19. 3. 2021 navaja, da ukrep začasne prepovedi vseh shodov temelji na 3. točki prvega odstavka 39. člena Zakona o nalezljivih boleznih (Uradni list RS, št. 33/06 – uradno prečiščeno besedilo in 142/20 – v nadaljevanju ZNB). Ukrep naj bi bil ustavnoskladna konkretizacija omejitve, ki jo dopušča tretji odstavek 42. člena Ustave. Pripravljen in sprejet naj bi bil v skladu z najnovejšimi dognanji epidemiološke in infektološke stroke, usmerjen pa naj bi bil v omejevanje družabnih stikov med prebivalstvom. Sledil naj bi legitimnemu cilju zagotavljanja javnega zdravja. Ugotovitve in mnenja zdravstvene stroke naj bi bili večkrat predstavljeni na tiskovnih konferencah in v različnih izjavah za medije. Tovrstni ukrepi naj bi bili po mnenju zdravstvene stroke edino učinkovito sredstvo za preprečevanje širjenja epidemije COVID-19. Povzetek raziskave učinkovitosti ukrepov držav, objavljen decembra 2020 v reviji Nature Human Behaviour, naj bi pokazal, da so najučinkovitejši ukrepi za obvladovanje epidemije: 1) omejitev manjših zasebnih druženj, 2) zaprtje izobraževalnih institucij, 3) ukrepi na mejah, 4) splošna dostopnost zaščitnih sredstev, 5) omejitev gibanja posameznikov in 6) splošni »lockdown«. Tudi strokovna svetovalna skupina pri Ministrstvu za zdravje (v nadaljevanju – strokovna skupina) naj bi 11. 10. 2020 ocenila, da je treba takoj uvesti ukrep prepovedi vseh javnih in kulturnih prireditev ter verskih obredov in porok, 11. 11. 2020 pa, da je nujna omejitev zbiranja na člane gospodinjstva z izjemo nujne pomoči. S sprejetimi odloki naj Vlada ne bi prepovedovala zgolj in samo shodov, temveč tudi vse druge oblike zbiranj, ki so bile po mnenju stroke nevarne za prenos nalezljive bolezni.

Vlada meni, da ukrep začasne prepovedi shodov nima takšne narave, da bi lahko govorili o najintenzivnejših posegih države v človekove pravice. Šlo naj bi zgolj za začasno omejevanje pravic, ki naj bi bilo v skladu s 15. členom Ustave. Vlada meni, da naj bi v koliziji pravice do zdravja in življenja posameznikov ter pravice do zbiranja in združevanja prva imela prednost (salus populi suprema lex esto). Enaka usmeritev naj bi izhajala tudi iz prvega odstavka 4. člena ZNB. Tudi izkušnje nekaterih držav, ki naj bi bile že sredi tretjega vala okužb (Japonska, Južna Koreja, Indonezija), naj bi kazale, da število in restriktivnost ukrepov vplivata na zajezitev epidemije COVID-19. Dodatna sproščanja ukrepov naj bi v tem trenutku lahko obrnila krivuljo navzgor, kar naj bi pomenilo nujnost zaostritve ukrepov na drugih področjih (šolstvo, gospodarstvo, omejitev gibanja na regije ali občine). Odločitev, ki se nanaša na dopustnost prireditev in shodov, ki se jih udeleži do deset ljudi, naj bi bila sprejeta ob upoštevanju trenda gibanj števila okužb, ki naj bi tedaj rahlo upadalo. Navedeni ukrep naj bi bil sproščen kasneje, ker naj bi bilo pri prireditvah, shodih, slavjih, praznovanjih in porokah zaradi večjega in težje nadzorovanega števila udeležencev izkazano večje tveganje za prenos okužbe. Omejitev števila udeležencev na deset oseb naj bi pomenila omejitev na takšno število, ki naj še ne bi predstavljalo dodatnega tveganja za poslabšanje epidemiološkega stanja. Vlada opozarja tudi na razširjanje novih, bolj kužnih različic virusa in na dinamiko dobave cepiv. S sprejetimi odloki naj ne bi bilo poseženo niti v pravico do enakosti pred zakonom, saj naj bi šlo pri z odloki Vlade postopoma že dopuščenih poslovnih, verskih in drugih dejavnostih za različne položaje, ki naj bi narekovali različno ureditev. Pri tem Vlada ponovno opozarja, da naj bi bilo pri shodih število udeležencev težje nadzorovati, verjetnost zagotavljanja ustrezne razdalje med udeleženci shoda pa naj bi bila majhna. To naj bi pokazale tudi izkušnje v nekaterih drugih evropskih državah, kot so Hrvaška, Avstrija in Švedska, pa tudi izkušnje v Sloveniji. Pri tem Vlada opozarja na 13 shodov, ki so potekali v različnih slovenskih krajih in na katerih naj bi se kljub prepovedi shodov oziroma omejitvi na deset oseb zbralo od 20 do okoli 200 udeležencev.

Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-50/21 z dne 15. 4. 2021 (Uradni list RS, št. 60/21) sprejelo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijanih določb Odloka 27/21 in Odloka 40/21. Po uradni dolžnosti je začelo postopek za oceno ustavnosti in zakonitosti tretjega odstavka 6. člena Odloka o začasni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 47/21 – v nadaljevanju Odlok 47/21) in tretjega odstavka 4. člena Odloka o začasni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 55/21 – v nadaljevanju Odlok 55/21), ki sta v celoti omejevala shode. Ustavno sodišče je začasno zadržalo izvrševanje izpodbijane določbe Odloka 55/21. Določilo je način zadržanja izvrševanja predpisa tako, da je Vladi naložilo sprejetje nove ureditve shodov, v kateri bi bili bolj upoštevani pomen shodov za delovanje demokratične države in različne možnosti za omejitev nastanka škodljivih posledic za javno zdravje. Pri tem je poudarilo, da je v okviru takšne ureditve mogoče določiti na primer večje maksimalno število udeležencev shoda, minimalno razdaljo ter uporabo mask in razkužilnih sredstev, podobno kot je Vlada pred tem že uredila kolektivno uresničevanje verske svobode (27. točka obrazložitve sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-50/21).

Svoje mnenje o pobudi, ki je bila sprejeta s sklepom št. U-I-50/21 z dne 15. 4. 2021, je dal tudi minister za notranje zadeve. Meni, da 39. in 42. člen Ustave ne varujeta svobode izražanja ter pravice do zbiranja in združevanja, če je izvrševanje teh pravic politično motivirano. Vzgib za vložitev predmetne pobude naj bi bil v politični naravnanosti pobudnikov, kar naj bi bilo sporno. Izražanje političnih stališč na shodih naj ne bi imelo večje teže od zdravja državljank in državljanov.

Pobudnika sta 4. 5. 2021 pobudo razširila na 2. in 3. člen Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 63/21, 66/21 in 69/21 – v nadaljevanju Odlok 63/21) v delu, ki je omejeval shode, pri čemer je tudi ta odlok med tem že prenehal veljati. (Glej opombo 2) Pojasnjujeta, da je Vlada na podlagi navodil Ustavnega sodišča iz sklepa št. U-I-50/21 z dne 15. 4. 2021 sprejela Odlok o dopolnitvi Odloka o začasni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 62/21 – v nadaljevanju Odlok 62/21). Navedeni odlok naj bi omejeval število udeležencev na organiziranih javnih shodih na 100 udeležencev, veljal pa naj bi zgolj tri dni. Z Odlokom 63/21 pa naj bi Vlada ponovno omejila število udeležencev shodov na do deset oseb, pri tem pa naj bi za razliko od ostalih vrst druženj uvedla še dodatne pogoje (medosebna razdalja, maksimalna gostota udeležencev). Odlok 63/21 naj bi tudi povsem prepovedoval spontane shode. S tem naj bi Vlada shode obravnavala slabše kot zasebna druženja z namenom razvedrila, saj naj se za slednja takšni dodatni pogoji ne bi zahtevali. Pobudnika opozarjata, da so stiki več kot deset oseb dovoljeni v trgovinah, na odprtih tržnicah, na terasah gostinskih lokalov, pri opravljanju dejavnosti med poslovnimi subjekti in v delovnem procesu. Vlada naj med glavnino drugega vala epidemije ne bi spodbujala dela od doma, čeprav naj bi raziskave kazale, da so bila delovna mesta pomemben vir okužb. Z dodatki pa naj bi celo spodbujala prisotnost na delovnih mestih. Mnenje strokovne skupine naj ne bi bilo dovolj argumentirano, saj naj ne bi upoštevalo raziskav, ki jasno kažejo, da je možnost okužbe z virusom SARS-CoV-2 na prostem minimalna, ob upoštevanju razdalje in nošnji maske pa skoraj nična. Vnaprejšnja omejitev udeležencev shodov na do deset oseb naj bi bila arbitrarna in nesorazmerna. Omejitev števila udeležencev naj bi morala biti postavljena tako visoko, da s tem ne bi bila izvotljena pravica do mirnega zbiranja. Raziskava Evropskega centra za parlamentarne raziskave in dokumentacijo (European Centre for Parliamentary Research and Documentation, ECPRD) iz novembra 2020 naj bi kot primere omejitev po številu udeležencev shodov navajala Belgijo (400), Češko (500), Finsko (50), Francijo (5000), Nemčijo (5000 v deželi Berlin), Latvijo (3000), Poljsko (150) in Švedsko (150).

Vlada v odgovoru na razširitev pobude z dne 4. 5. 2021 navaja, da je Odlok 63/21 sprejela ob upoštevanju dognanj epidemiološke in infektološke stroke. Načrt sproščanja ukrepov za zajezitev epidemije nalezljive bolezni COVID-19 naj bi za oranžno fazo predvideval zbiranje in združevanje do deset ljudi. Odlok 63/21 naj bi bil sprejet v skladu s predlogom strokovne skupine, ki naj bi poudarila, da k zmanjšanju števila okuženih bistveno pripomore tudi začasna prepoved množičnih shodov, če se ne upoštevajo ukrepi, ter da se pri sproščanju ukrepov ne smemo prenagliti. Pri tako majhnem številu udeležencev naj bi namreč policija v primeru kršitev še lahko učinkovito preprečila nenadzorovano eskalacijo in s tem obsežnejši vir širjenja okužb. Pri tem naj bi Vlada upoštevala tudi dovoljeno število udeležencev na shodih v Nemčiji in Franciji ter naj bi ga ustrezno zmanjšala glede na manjše število prebivalcev in višjo incidenco okužb v Sloveniji. Prav tako naj bi Vlada sledila napotkom Ustavnega sodišča, naj zbiranja na shodih uredi na enak način, kot to velja za kolektivno uresničevanje verske svobode. Vlada naj bi z Odlokom 63/21 prepovedala neorganizirane shode, saj naj bi se na njih, kot na primer na shodu z dne 27. 4. 2021, na katerem naj bi bilo 10.000 udeležencev, redno kršila pravila NIJZ. Na neorganiziranih shodih naj ne bi bilo mogoče predvideti števila udeležencev shoda niti njihovega obnašanja. Policija naj glede na število udeležencev shoda ne bi mogla preprečiti množičnega kršenja epidemioloških ukrepov. Pri petju, klicanju, govorjenju naj bi se ustvarjali aerosoli, prek katerih naj bi se lahko širil virus. Virus naj ne bi ločil med različnimi oblikami zbiranj, ne glede na to, da naj bi bila nekatera bolj ustavno varovana. Pri komercialnih zbiranjih naj bi šlo za povsem drugačno specifiko obnašanja ljudi v množici, zato naj primerjava s slednjimi ne bi bila ustrezna.

Odgovori Vlade in mnenje ministra za notranje zadeve so bili vročeni pobudnikoma, ki sta na njih odgovorila. Opozarjata, da neorganizirani shodi še vedno niso dovoljeni in da trenutna ureditev še vedno omogoča kaznovanje posameznikov zaradi izražanja mnenj. Pred sprejetjem sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-50/21 z dne 15. 4. 2021 naj niti ena razprava strokovne skupine ne bi bila osredotočena na mirna zbiranja. Zakonska podlaga za omejevanje pravice do mirnega zbiranja naj ne bi bila zadostna.

O procesnih predpostavkah za vsebinsko presojo izpodbijanih določb Odloka 27/21 in Odloka 40/21 se je Ustavno sodišče že izreklo v sklepu o sprejemu pobude št. U-I-50/21 z dne 15. 4. 2021. (Glej opombo 3) Pobudnika izpodbijanim določbam Odloka 63/21 namenjata vsebinsko enake očitke kot določbam Odloka 27/21 in Odloka 40/21. člen 3 Odloka 63/21 vsebuje v bistvenem enako ureditev shodov kot drugi odstavek 5. člena Odloka 40/21, saj prav tako omejuje število udeležencev shodov na do deset oseb, postavlja pa še dodatne pogoje v smislu maksimalne gostote in razdalje med udeleženci. Zato so iz enakih razlogov, kot so navedeni v sklepu Ustavnega sodišča št. U-I-50/21 z dne 15. 4. 2021, izpolnjene tudi procesne predpostavke za vsebinsko presojo očitkov pobudnikov, ki se nanašajo na 3. člen Odloka 63/21. Pobudnika vsebinsko ne izpodbijata splošne omejitve druženj na deset oseb, ki je bila določena v 2. členu Odloka 63/21. Ustavno sodišče je pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 3. člena Odloka 63/21 glede shodov sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12 in 23/20 – v nadaljevanju ZUstS) nadaljevalo odločanje o stvari.

Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-50/21 z dne 15. 4. 2021 pobudo za oceno ustavnosti sprejelo zgolj glede shodov, o katerih ni potrebno odločanje upravnih organov. V postopku odločanja o sprejeti pobudi pa se je izkazalo, da ločnice med obema podskupinama shodov glede na ureditev v Zakonu o javnih zbiranjih (Uradni list RS, št. 64/11 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZJZ) ni mogoče nedvoumno začrtati. V nobenem primeru se odločanje upravnih organov ne zahteva za neorganizirane shode (32. člen ZJZ). Za druge vrste shodov se zahteva predhodna prijava na pristojno policijsko postajo, ki pa ne sproži posebnega upravnega odločanja, razen če se ugotovi, da gre za shod, za katerega se zahteva predhodno dovoljenje (15. člen ZJZ). Dovoljenje se po 1. točki 13. člena ZJZ zahteva zgolj za shod na javni cesti, če gre za izredno uporabo ceste. Upravno odločanje se ne zahteva niti za udeležbo na shodu, ki je tudi varovana v okviru 42. člena Ustave. Ustavno sodišče je v postopku presoje pobude ugotovilo, da v zgornji premisi glede obeh skupin shodov ni posebnih razlik, utemeljitve pobudnikov in odgovori vlade ter ministra za notranje zadeve pa se nanašajo na vse vrste shodov, kot so opredeljeni v 2. točki prvega odstavka 4. člena ZJZ. (Glej opombo 4) Tudi Evropsko sodišče za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) je že dopustilo pritožbo neposredno zoper podzakonski akt, s katerim je policija za daljše časovno obdobje prepovedala proteste v Angliji, ne da bi od pritožnikov zahtevalo izčrpanje že vnaprej očitno neuspešne poti pridobitve dovoljenja za shod. (Glej opombo 5) Iz navedenega razloga je Ustavno sodišče, glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS, razširilo presojo zakonitosti in ustavnosti na izpodbijane določbe odlokov, v kolikor se nanašajo na shode.