Odločba o razveljavitvi 48. člena Zakona o dodatnih ukrepih za preprečevanje širjenja, omilitev, obvladovanje, okrevanje in odpravo posledic COVID-19

1092. Odločba o razveljavitvi 48. člena Zakona o dodatnih ukrepih za preprečevanje širjenja, omilitev, obvladovanje, okrevanje in odpravo posledic COVID-19

Številka: U-I-25/22-15

Datum: 17. 3. 2022

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Branimirja Štruklja, Ljubljana, Lidije Jerkič, Ljubljana, Petra Majcna, Koper, Jakoba K. Počivavška, Ljubljana, in Evelin Vesenjak, Trbovlje, ki jih zastopa Iztok Ščernjavič, odvetnik v Domžalah, na seji 17. marca 2022

Člen 48 Zakona o dodatnih ukrepih za preprečevanje širjenja, omilitev, obvladovanje, okrevanje in odpravo posledic COVID-19 (Uradni list RS, št. 206/21) se razveljavi.

Predlagatelji sami nosijo svoje stroške postopka.

Predlagatelji na podlagi petega odstavka 21.a člena Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 26/07 – uradno prečiščeno besedilo in 52/20 – v nadaljevanju ZRLI) vlagajo zahtevo za oceno ustavnosti 48. člena Zakona o dodatnih ukrepih za preprečevanje širjenja, omilitev, obvladovanje, okrevanje in odpravo posledic COVID-19 (v nadaljevanju ZDUPŠOP). Zatrjujejo, da je bil v postopku njegovega sprejemanja kršen drugi odstavek 90. člena Ustave, ker 48. člen ZDUPŠOP ne pomeni nujnega ukrepa, ki bi bil povezan z odpravo posledic nalezljive bolezni COVID-19, in zato ne spada v materijo interventnega zakona. Zato Državni zbor ne bi smel sprejeti sklepa o nedopustnosti referenduma glede ZDUPŠOP. Posledično naj bi bila kršena tudi 3. in 44. člen Ustave. Predlagatelji navajajo, da Državni zbor s Sklepom o nedopustnosti razpisa zakonodajnega referenduma o Zakonu o dodatnih ukrepih za preprečevanje širjenja, omilitev, obvladovanje, okrevanje in odpravo posledic COVID-19 (Uradni list RS, št. 206/21 – v nadaljevanju Sklep) na deklaratorni ravni zasleduje legitimne cilje, vendar pa izpodbijani 48. člen ZDUPŠOP ne pomeni ukrepa, ki bi bil povezan z odpravo posledic COVID-19. Zatrjujejo, da Državni zbor ni z veliko mero verjetnosti izkazal, da višanje plačnih razredov zdravnikov in zobozdravnikov res prispeva k zmanjševanju posledic COVlD-19 krize. Opozarjajo, da v Sklepu med ukrepi, ki odpravljajo posledice epidemije, sploh ni omenil, da se za zdravnike in zobozdravnike odpravlja "kapica" iz drugega odstavka 7. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 108/09 – uradno prečiščeno besedilo, 13/10, 59/10, 85/10, 107/10, 46/13, 50/14, 82/15, 67/17, 84/18 in 204/21 – v nadaljevanju ZSPJS). Prav tako naj ne bi utemeljil, kako oziroma na kakšen način materija višanja plačnih razredov ozkega kroga javnih uslužbencev zadosti kriteriju nujnih ukrepov, brez katerih odprave posledic naravne nesreče ni mogoče zagotoviti. Zakonodajalec naj tako ne bi vzpostavil (vzročne) povezave v smislu, da izpodbijani ukrep dejansko zasleduje deklarirane cilje oziroma k njim prispeva v kombinaciji z drugimi (že obstoječimi ali šele predvidenimi) ukrepi. Da zakonodajalcu ni uspelo izkazati nujnosti ukrepa, naj bi potrjevalo tudi mnenje Zakonodajno-pravne službe, razvidno iz magnetograma 68. nujne seje Odbora za finance z dne 23. 12. 2021 ob obravnavi amandmaja, ki je vpeljal izpodbijano določbo, in tudi drugo gradivo iz zakonodajnega postopka sprejemanja ZDUPŠOP. Tako naj bi bilo v obrazložitvi amandmaja navedeno, da je začasni ukrep izpolnitev vladne zaveze iz stavkovnega sporazuma med Vlado Republike Slovenije in sindikatom FIDES v skladu s sklepom Vlade RS št. 10103-2/2016/13 z dne 1. 12. 2016. Da naj bi izpodbijana določba pomenila uresničitev zavez iz stavkovnega sporazuma iz leta 2016, naj bi izhajalo tudi iz pojasnila ministra za zdravje. Predlagatelji opozarjajo, da pri presoji nujnosti ukrepa tudi ni mogoče spregledati, da uveljavitev 48. člena ZDUPŠOP časovno sovpada z zahtevo sindikata FIDES po izstopu zdravnikov in zobozdravnikov iz enotnega plačnega sistema. Po mnenju predlagateljev pri izpodbijanem ukrepu ne gre za ciljni odziv na začasne izjemne razmere zaradi blaženja posledic epidemije COVID-19, temveč se z njim dejansko zasleduje interes sindikata FIDES po reformi plačnega sistema (zaradi preprečitve odhodov zdravnikov in zobozdravnikov iz javnega zdravstvenega sistema, ustreznega nagrajevanja mladih zdravnikov), ki ni povezana z boleznijo COVID-19.

Za primer, da bi Državni zbor v postopku pred Ustavnim sodiščem kot cilj izpodbijanega ukrepa začel zatrjevati, da je bil resnični cilj zakonodajalca v finančnem nagrajevanju zdravnikov in zobozdravnikov zaradi njihove preobremenjenosti, povezane z boleznijo COVID-19, predlagatelji navajajo, da ta ukrep tudi ni primeren za dosego cilja, ker enako obravnava vse zdravnike in zobozdravnike, čeprav naj z vidika tveganj, povezanih s COVlD-19, več kot očitno ne bi bili vsi v enakem položaju. Ukrep naj ne bi bil primeren tudi zato, ker naj bi bila preobremenjenost zdravnikov zaradi bolezni COVID-19 začasne narave, začasnih stvari pa naj se po naravi stvari ne bi reševalo s sistemskimi spremembami plačnega sistema, do česar naj bi prišlo v konkretnem primeru. Da materija 48. člena ZDUPŠOP ne sodi v interventno zakonodajo, naj bi potrjevalo tudi dejstvo, da naj bi šlo pri tem ukrepu za sistemsko spremembo plačnega sistema, do katere lahko pride sicer le v za to posebej predvidenem postopku, ki je urejen v VlIl. poglavju ZSPJS. Že dejstvo, da je za tovrstne posege v plačni sistem v ZSPJS predviden poseben postopek spreminjanja,v katerega so vključeni vsi deležniki socialnega dialoga, naj bi samo po sebi kazalo na to, da ne gre za materijo, ki se lahko obravnava v interventni zakonodaji. Predlagatelji poudarjajo, da nimajo težav s tem, da se požrtvovalnost in napor, ki so ga zdravstveni delavci in drugi javni uslužbenci (ne zgolj zdravniki in zobozdravniki) vložili v spopadanje z epidemijo COVID-19, ustrezno nagradi, vendar pa takšen cilj ne upravičuje sistemske spremembe ZSPJS za zdravnike in zobozdravnike.

Predlagatelji navajajo, da je edina okoliščina, ki izpodbijani ukrep morda na prvi pogled povezuje z obvladovanjem bolezni COVID-19, dejansko zgolj njegova domnevna začasnost, kar pa ne zadošča za izkaz nujnosti v smislu drugega odstavka 90. člena Ustave. Pri tem opozarjajo, da je sicer tudi začasnost ukrepa vprašljiva, saj ni jasno, ali bi bilo mogoče zdravnikom, ki bi napredovali v letu 2022, dosežena napredovanja odvzeti.

Predlagatelji zatrjujejo tudi, da je zakonodajalec pri sprejemanju 48. člena ZDUPŠOP zagrešil še dve kršitvi zakonodajnega postopka, ki naj bi kazali na očitno samovoljo zakonodajne veje oblasti (2. člen Ustave). Navajajo, da predlog 48. člena ZDUPŠOP pred vložitvijo v zakonodajno obravnavo ni bil predložen Svetu za sistem plač v javnem sektorju (v nadaljevanju Svet), in to kljub temu, da se z njim dejansko posega v ZSPJS, zaradi česar Svet ni mogel podati mnenja, kot mu to nalaga 35. člen ZSPJS. Šlo naj bi za očitno samovoljo zakonodajalca in s tem za kršitev 2. člena Ustave. Do kršitev zakonodajnega postopka pri sprejemanju ZDUPŠOP naj bi prišlo tudi v Državnem svetu z zlorabo instituta odložilnega veta.

Državni zbor je odgovoril na zahtevo. Pojasnjuje, da izpodbijana določba ni bila sestavni del prvotnega besedila predloga zakona. Vanj naj bi bila vključena s sprejetjem amandmaja poslanskih skupin SDS, NSi in SMC ob obravnavi na seji matičnega delovnega telesa. Iz obrazložitve amandmaja naj bi bil razviden njegov namen določiti, da se za plačno skupino E – Delovna mesta na področju zdravstva, E1 – Zdravniki in zobozdravniki do 31. 12. 2022 ne bi uporabljala omejitev iz drugega odstavka 7. člena ZSPJS. V obrazložitvi amandmaja naj bi bilo poudarjeno, da začasni ukrep pomeni izpolnitev zaveze iz stavkovnega sporazuma med Vlado Republike Slovenije in sindikatom FIDES v skladu s sklepom Vlade RS št. 10103-2/2016/13 z dne 1. 12. 2016 in da je določbo o odstopu od predpisa, ki ureja sistem plač v javnem sektorju, mogoče realizirati le, če bo za plačno skupino E1 izvedena sprememba Kolektivne pogodbe za zdravnike in zobozdravnike v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 14/94, 15/94, 22/96, 23/96 – popr., 39/98, 46/98 – popr., 97/00, 60/08, 5/12, 40/12, 46/13, 16/17, 80/18, 160/20 in 88/21) na podlagi predhodnih pogajanj med partnerjema kolektivne pogodbe. Predstavnik Vlade naj bi na seji matičnega delovnega telesa pojasnil, da se z amandmajem, predvsem zaradi posebne obremenjenosti zdravnikov in zobozdravnikov v času slabih epidemioloških razmer zagotavlja pravna podlaga za uvrstitev zdravnikov in zobozdravnikov v višje plačne razrede, in sicer največ v 63. plačni razred. Državni zbor navaja, da je Zakonodajno-pravna služba na seji matičnega delovnega telesa izpostavila vprašanje, ali je predlagana rešitev, ki predstavlja odstop od ZSPJS, sploh povezana z namenom in vsebino obravnavanega zakona, oziroma je menila, da je umeščanje predlagane rešitve, katere dokončna realizacija naj bi bila odvisna od kolektivnega pogajanja, vprašljivo. Državni zbor pojasnjuje, da so bila tudi v nadaljevanju postopka sprejemanja izpodbijane določbe izražena različna mnenja o njeni ustavni skladnosti, pri čemer je bil problem zmanjševanja števila zdravnikov jasno prepoznan. V stališčih zagovornikov predlagane rešitve (zlasti predstavnikov Vlade) naj bi bili poudarjeni vloga zdravnikov kot nosilcev zdravstvene dejavnosti in njihova odgovornost pri zdravljenju pacientov v zahtevni epidemiološki situaciji. Nujnost takojšnjega ukrepanja, povezanega s pomanjkanjem zdravnikov, naj bi narekovala že splošno znana narava trenutnih epidemioloških razmer. Podatki o številu hospitaliziranih oseb in oseb na intenzivni negi naj bi bili javno dostopni. Državni zbor navaja, da je v času omejevanja in blaženja posledic nalezljive bolezni COVID-19, ko je problem pomanjkanja zdravniškega kadra še posebej zaostren, tudi zaradi dodatnih razlogov odsotnosti, ne le na COVID-19 oddelkih, ampak na vseh področjih zagotavljanja zdravstvenega varstva, treba nadaljnje zmanjševanje kadrov zaustaviti in omiliti z ukrepom, ki se nanaša na problematiko zdravniških plač. Ukrep naj torej z obvladovanjem nalezljive bolezni COVID-19 ne bi bil le povezan, ampak naj bi bil za učinkovito zagotavljanje zdravstvenega varstva bistven. Nujnost rešitve iz 48. člena ZDUPŠOP kot ukrepa za odpravo posledic naravne nesreče naj bi bila s tem, da je omejena le na plače zdravnikov, tako nedvomno podana. Državni zbor zatrjuje, da sprejetje izpodbijanega ukrepa, ki je usmerjen k plačam zdravnikov in zobozdravnikov, nima narave posega v plačni sistem, saj je interventen, začasen (do konca leta 2022) in v ničemer ne izključuje, da bi se problematika plačnega sistema v prihodnje urejala sistemsko, skladno s postopki, ki jih v ta namen določa ZSPJS, in ob upoštevanju vseh kategorij javnih uslužbencev. V zvezi s postopkom sprejemanja odločitve Državnega sveta, da o ZDUPŠOP ne bo zahteval ponovnega odločanja, Državni zbor pojasnjuje, da se do načina obravnave v Državnem svetu ob sprejemanju tega zakona, kot tudi do siceršnje prakse sprejemanja odločitev o zahtevah za ponovno odločanje o interventnih zakonih, z vidika svojih pristojnosti ne more opredeljevati.

Predlagatelji so se izjavili o odgovoru Državnega zbora. Navajajo, da odhodi zdravnikov iz javnega zdravstva niso povezani z epidemijo COVID-19, prav tako pa ukrep, ki temelji na očitno neenaki obravnavi zdravniškega osebja, ne more prispevati k učinkovitosti izvajanja zdravstvenega varstva. Menijo, da z višanjem zdravniških plač ni mogoče preprečiti odhoda zdravnikov, ker plača ni edini vidik, ki zaposlenega zadrži v delovnem razmerju ali ga vanj privabi. Prav tako naj višanje zdravniških plač ne bi moglo nadomestiti zdravnikov, ki so odsotni iz drugih razlogov (bolniškega staleža). Če bi bil ukrep nujen, bi moral po mnenju predlagateljev zakonodajalec omogočiti takojšen dvig zdravniških plač. Predlagatelji navajajo, da zakonodajalec z izpodbijanim ukrepom, s katerim posega v enotni plačni sistem javnih uslužbencev, ne zasleduje nagrajevanja zdravnikov in zobozdravnikov zaradi njihove preobremenjenosti ali pa zaradi dela v rizičnih razmerah, ker izpodbijani ukrep nekritično enači vse zdravnike in zobozdravnike, čeprav vsi zdravniki zaradi COVID-19 niso preobremenjeni, prav tako pa tudi niso vsi enako izpostavljeni tveganjem, povezanim z okužbo. Prav dejstvo, da je zakonodajalec v 48. člen ZDUPŠOP vključil tudi zobozdravnike, v celoti pa iz njega izpustil preostalo medicinsko osebje in tudi raziskovalno sfero, katere del nedvomno izjemno sodeluje pri spopadanju s COVID-19 (npr. Institut "Jožef Stefan" in Kemijski inštitut), naj bi kazalo na to, da namen tega ukrepa nedvomno ni v nagrajevanju najzahtevnejših delovnih mest zaradi preobremenjenosti in dela v tveganihrazmerah. Predlagatelji trdijo, da poseg v ZSPJS ni nujen ukrep za dosego cilja, ker bi lahko zakonodajalec zdravnike in zobozdravnike nagradil z dodatki. Poseg naj prav tako ne bi bil primeren, saj začasnih težav po naravi stvari ni primerno reševati s sistemskimi spremembami zakonodaje v okviru interventne zakonodaje. Predlagatelji menijo, da izpodbijani ukrep, s katerim je zakonodajalec izključil socialni dialog in zaobšel 33. člen ZSPJS, po naravi stvari ne more biti primeren ukrep za dosego zasledovanega cilja, saj je o primernosti ukrepa mogoče razpravljati zgolj v primeru, ko je ukrep skladen z veljavno zakonodajo. Vztrajajo pri povrnitvi stroškov, ki so jim nastali v postopku pred Ustavnim sodiščem, ker naj bi šlo pri izpodbijani ureditvi za očiten primer zakonodajne protipravnosti.

Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-25/22 z dne 10. 2. 2022 (Uradni list RS, št. 17/22) na podlagi 39. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) do končne odločitve Ustavnega sodišča zadržalo izvrševanje izpodbijanega 48. člena ZDUPŠOP.

Po Ustavi ima v Republiki Sloveniji oblast ljudstvo, ki jo uresničuje neposredno in z volitvami, po načelu delitve oblasti (drugi stavek drugega odstavka 3. člena Ustave). Oblast se neposredno izvršuje v znanih oblikah t. i. neposredne demokracije, med katere spada tudi zakonodajni referendum. Z vidika delovanja državne oblasti pomeni zakonodajni referendum način sodelovanja ljudstva pri sprejemanju zakonov kot najpomembnejših pravnih in političnih odločitev, ki so sicer v pristojnosti predstavniškega telesa. (Glej opombo 1)