Odločba o ugotovitvi, da 13. člen Zakona o financiranju občin ni v neskladju z Ustavo

2301. Odločba o ugotovitvi, da 13. člen Zakona o financiranju občin ni v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-192/17-17

2. 6. 2022

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Občine Trbovlje, ki jo zastopa Odvetniška pisarna Mužina, Žvipelj in partnerji, d. o. o., Ljubljana, na seji 2. junija 2022

Člen 13 Zakona o financiranju občin (Uradni list RS, št. 123/06, 57/08, 36/11, 71/17, 21/18 – popr. in 207/21) ni v neskladju z Ustavo.

Občina Trbovlje je vložila zahtevo za oceno ustavnosti 13. člena Zakona o financiranju občin (v nadaljevanju ZFO-1). Navaja, da vlaga zahtevo na podlagi prvega odstavka 23.a člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS). Zatrjuje, da izpodbijana določba ključno vpliva na njene ustavne pravice, saj naj bi bila zaradi sistema primerne porabe občin, ki ga ureja 13. člen ZFO-1, ogrožena finančna sposobnost občine, da svojim prebivalcem kakovostno in primerljivo z drugimi občinami zagotavlja dobrine, ki jim omogočajo izvrševanje ustavnih in zakonskih pravic.

Predlagateljica podredno vlaga tudi pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti iste zakonske določbe. Meni, da izkazuje neposredni pravni interes za presojo ustavnosti izpodbijane določbe. Z ugodno odločitvijo Ustavnega sodišča naj bi se izboljšal pravni položaj pobudnice. Zaradi nesorazmernega bremena pri zagotavljanju nalog, povezanih z izvajanjem socialnih storitev, ki ni upoštevano pri izračunu primerne porabe občine, naj bi bilo ogroženo izvajanje njenih drugih nalog.

Predlagateljica zatrjuje, da je 13. člen ZFO-1 v neskladju z načelom socialne države (2. člen Ustave) in načelom enakosti (drugi odstavek 14. člena Ustave), z določbama, ki urejata delovno področje samoupravnih lokalnih skupnosti (140. člen Ustave) in dohodke občin (142. člen Ustave), ter 9. členom Evropske listine lokalne samouprave (Zakon o ratifikaciji Evropske listine lokalne samouprave, Uradni list RS, št. 57/96, MP, št. 15/96 – v nadaljevanju MELLS). Predlagateljica meni, da je formula iz 13. člena ZFO-1, ki opredeljuje primerno porabo občine, neustrezna z dveh vidikov, in sicer (1) naj ne bi upoštevala vseh objektivnih okoliščin, ki lahko vplivajo na višje finančne obremenitve občin pri izvrševanju njihovih nalog, in (2) naj ne bi ustrezno določala teže posamezne upoštevne objektivne okoliščine v formuli.

Formula naj bi upoštevala le štiri okoliščine, ki naj bi bile upoštevane za korekcijo objektivnih razlik med finančnimi potrebami občin (dolžina cest, površina občine, delež mladih in delež starejših prebivalcev). Po mnenju predlagateljice bi morala formula upoštevati tudi povezanost med socialno šibkim položajem prebivalcev posamezne občine in nujno višjimi finančnimi obremenitvami občine zaradi zagotavljanja socialnih storitev. Po mnenju predlagateljice bi bilo treba upoštevati, da je v občinah, ki imajo izrazito središčno mestno funkcijo, večja gostota prebivalstva. Zato imajo te občine večje izdatke zaradi socialnih transferjev. Predlagateljica navaja, da so zaradi visoke stopnje brezposelnosti njeni stroški za zagotavljanje temeljnih socialnih dobrin njenim občanom visoki. Formula iz 13. člena ZFO-1 naj bi poudarjala zgolj stroške, ki jih občine porabijo za opravljanje nalog, povezanih z zakoni s področja komunalnih storitev in prometa, naj pa ne bi upoštevala nalog, povezanih s predšolsko vzgojo in socialnim varstvom. Zato naj bi predlagateljici v primerjavi z drugimi občinami ostalo manj sredstev za opravljanje drugih nalog in tako naj bi svojim občanom zagotavljala manj kakovostne storitve. S tem naj bi bila v primerjavi z drugimi občinami postavljena v neenak položaj. Ker naj finančni viri lokalnih skupnosti ne bi bili v sorazmerju z nalogami, ki jih določajo Ustava in zakoni, naj bi bila podana tudi kršitev 9. člena MELLS. Obseg njenih nalog, ki so povezane s socialno šibkejšo strukturo njenih občanov, naj ne bi bil sorazmeren s finančnimi viri predlagateljice. Formula iz 13. člena ZFO-1 naj ne bi omogočala poprave učinkov neenake porazdelitve finančnih virov in finančnega bremena posameznih občin. Predlagateljica poudarja, da je povečevanje izdatkov občin povezano z demografskimi trendi. Pri tem posebej poudari stroške institucionalnega varstva odraslih in stroške vrtcev, na cene katerih naj predlagateljica ne bi imela nobenega vpliva. Pri tem se predlagateljica sklicuje na poročilo Računskega sodišča Pravilnost poslovanja občin v delu, ki se nanaša na dodeljevanje tekočih transferjev, iz katerega naj bi izhajalo, da so stroški občine odvisni od števila uporabnikov in dohodkov plačnikov, ki so povezani z gibanjem stopnje brezposelnosti. Računsko sodišče naj bi ugotovilo, da obstajajo velike razlike med občinami z vidika tekočih transferjev na prebivalstvo. Poenostavljena enačba iz 13. člena ZFO-1 naj ne bi omogočala ustreznega določanja primerne porabe. Ker naj bi izračun primerne porabe povzročal neustrezno obravnavo občin z večjim deležem socialno šibkih prebivalcev, naj bi bil 13. člen ZFO-1 v neskladju s 140. in 142. členom Ustave. Predlagateljica je opozorila na Predlog zakona o spremembi in dopolnitvi Zakona o financiranju občin, EPA 2087-VII – redni postopek (Poročevalec DZ z dne 30. 6. 2017 – v nadaljevanju Predlog ZFO-1C). Meni, da tudi s predlaganimi spremembami ne bi bila določena ustrezna merila, ki bi pri izračunu primerne porabe omogočala upoštevanje stroškov občin s socialnimi transferji. Predlagateljica meni, da v Predlogu ZFO-1C ni upoštevano načelo socialne države.

Po mnenju predlagateljice tudi uteži, ki naj bi ovrednotile posamezno upoštevno okoliščino, ne omogočajo ustreznega upoštevanja socialne situacije v posamezni občini. Meni, da bi bilo treba zmanjšati pomen dolžine cest in pomen deleža prebivalstva v starosti do 15 let ter povečati pomen deleža starejšega prebivalstva.

Predlagateljica je svojo zahtevo večkrat dopolnila. Navaja, da se je bila zaradi neustreznega sistema financiranja občin, po katerem imajo občine vedno večje stroške s kritjem tekočih transferjev socialne narave, prisiljena odpovedati vsem investicijam v javno infrastrukturo oziroma v zagotavljanje kakovosti bivanja svojim občanom. V zahtevi je navedla konkretne podatke iz občinskih proračunov v zadnjih desetih letih. Iz njih naj bi izhajalo, da lastni viri občine že od leta 2014 ne zadostujejo za pokrivanje stroškov, ki jih mora občina namenjati za vzdrževanje njenih najbolj temeljnih funkcionalnih procesov. Zato naj bi morala občina zmanjševati investicije v napredek javnih storitev in infrastrukture. Iz Predloga zakona o finančni razbremenitvi občin, EPA 0953-VIII – prva obravnava (Poročevalec DZ z dne 23. 12. 2012 – v nadaljevanju Predlog ZFRO) naj bi izhajalo, da je tudi Vlada kot predlagatelj presodila, da občine ne bi več smele plačevati obveznosti, ki so po naravi državne, in da v izračun povprečnine niso vključeni stroški, ki bremenijo posamezne občine zaradi financiranja pravic določenih kategorij njenih prebivalcev. Predlagateljica meni, da je Vlada v Predlogu ZFRO smiselno pritrdila trditvam predlagateljice v tej zahtevi in deklaratorno potrdila neustreznost sistema financiranja občin. Kljub navedeni ugotovitvi naj Vlada ne bi pripravila predloga zakonske ureditve, s katerim bi se spremenil sistem financiranja občin.

Državni zbor v odgovoru navaja, da predlagateljica zatrjuje le neprimernost in neustreznost formule za izračun primerne porabe občine. Te trditve pa naj še ne bi pomenile zatrjevanja protiustavnosti. Državni zbor meni, da predlagateljica v zahtevi ni navedla ustavnopravnih razlogov, s katerimi bi utemeljila neskladnost izpodbijane ureditve z 2., 140. in 142. členom Ustave. Predlagateljica naj bi spregledala celovitost sistema financiranja občin in medsebojne povezanosti določb ZFO-1, ki naj bi upoštevale tudi slabšo gospodarsko razvitost posameznih občin. Državni zbor poudarja, da predlagateljica ne zatrjuje, da ni sposobna zadovoljevati potreb in interesov svojih prebivalcev, zatrjevala naj bi le, da je v slabšem položaju kot druge občine. Po mnenju Državnega zbora je treba pri presoji ustavnosti izpodbijane določbe upoštevati dosedanjo ustavnosodno presojo. Ustavno sodišče naj bi že zavzelo stališče, da je občina predvsem sama odgovorna za uresničevanje lokalne samouprave. Sistem financiranja naj bi ji moral zagotavljati tolikšen obseg sredstev, da naj bi lahko z njimi zagotovila izvajanje svojih ustavnih in zakonskih nalog. Zakonodajalec naj bi moral pri ureditvi financiranja občin izhajati iz abstraktne občine in ne iz konkretne ter zagotoviti, da sistem financiranja ustreza večini občin. Ustavno sodišče naj bi že sprejelo stališče, da težnje po določanju zakonskih kriterijev za neposredno določitev obsega sredstev za izvajanje z zakonom določenih nalog z vidika dejanskih potreb posamezne občine niso utemeljene. Državni zbor meni, da predlagateljica z izpostavljanjem konkretnih okoliščin v svoji občini (brezposelnost, šibko socialno stanje prebivalcev) ne more utemeljiti očitkov o protiustavnosti ureditve.

Državni zbor tudi opozarja, da je Ustavno sodišče že zavrnilo razlago, da viri za financiranje primerne porabe, do katerih je po zakonu upravičena posamezna občina, pripadajo neposredno tej občini, četudi so višji, kot jih v ta namen potrebuje. Po mnenju Državnega zbora naj bi enako veljalo tudi v primeru, če so viri za financiranje primerne porabe nižji. Upoštevati naj bi bilo treba, da določitev povprečnih vrednosti stroškov za posamezno občino morda ne pomeni pokritja dejanskih stroškov za izvajanje občinskih nalog, vendar naj bi bil ta položaj urejen z drugimi instrumenti v ZFO-1 (dodatna solidarnostna izravnava, finančna izravnava).

Iz ustavnosodne presoje naj bi tudi izhajalo, da je treba pri presoji sistema financiranja upoštevati, da je treba vsem prebivalcem, ne glede na to, v kateri občini prebivajo, zagotoviti dobrine, ki jih izvajajo občine in ki zagotavljajo izvrševanje njihovih ustavnih in zakonskih pravic. Prebivalcem naj bi bilo treba zagotoviti enake pravice ter pravico do enakega obsega ter kakovosti storitev, ki jih morajo občine nuditi prebivalstvu pri izvrševanju svojih izvirnih nalog. Zakonodajalec naj bi bil dolžan uporabiti ukrepe, ki korigirajo objektivne razlike med občinami, in zakonsko urediti prerazporejanje lastnih virov med posameznimi občinami v primeru ustvarjenih presežkov lastnih virov nad izračunano primerno porabo. Temeljni pogoj za uresničevanje ustavnega načela lokalne samouprave naj bi bil v zagotavljanju zadostnih lastnih finančnih virov za financiranje izvirnih pristojnosti občin. Državni zbor ob upoštevanju 142. člena Ustave opozarja, da so dodatna sredstva namenjena samo gospodarsko slabše razvitim občinam, ki z lastnimi viri ne bi zmogle finančnega bremena, povezanega z izvajanjem njihovih nalog. Sredstva solidarnostne izravnave (13.a člen ZFO-1) in dodatne solidarnostne izravnave (14. člen ZFO-1) naj bi se uporabljala za uresničevanje lokalne samouprave. Iz 15. člena ZFO-1 naj bi izhajalo, da je kriterij za ugotavljanje slabše gospodarske razvitosti občin odmerjena dohodnina na območju občine v razmerju do primernega obsega sredstev za financiranje primerne porabe te občine. Če naj solidarnostno prerazporejanje sredstev primerne porabe med občinami na podlagi 14. člena ZFO-1 ne bi zagotovilo pokritja izračunanega obsega primerne porabe občine, naj bi nastopila obveznost države zagotoviti manjkajočo razliko s sredstvi iz državnega proračuna. Sistem financiranja občin naj bi varoval slabo gospodarsko razvite občine, kar vključuje tudi finančno šibkejše lokalne skupnosti iz kateregakoli razloga.

Po mnenju Državnega zbora sistem financiranja občin, ki ga je treba obravnavati celovito, zagotavlja, da lahko vsi prebivalci uresničujejo lokalno samoupravo. Predlagateljica pa naj ne bi zatrjevala, da prebivalci njene občine te pravice ne bi mogli uresničevati. Državni zbor še poudarja, da je načelo prispevanja posameznika glede na njegovo premoženjsko stanje vgrajeno že v sistem pobiranja davkov, ki so najpomembnejši vir za financiranje občin. S tem naj bi bilo tudi zagotovljeno načelo socialne države.

Državni zbor opozarja še na stališče Ustavnega sodišča, po katerem naj bi Ustava v drugem odstavku 142. člena uveljavljala posebno ureditev v razmerju do načela enakosti. Zato po mnenju Državnega zbora očitki o neskladnosti sistema financiranja občin z načelom enakosti ne morejo imeti posebne teže. Ob upoštevanju procesnopravne podlage za vložitev zahteve občine iz 91. člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09, 51/10 in 30/18 – v nadaljevanju ZLS) naj bi bili očitki o neskladju z načelom enakosti lahko le dodatna argumentacija za poseg države v avtonomnost lokalnih skupnosti.