Odločba o ugotovitvi, da sta 152. in 156.a člena Zakona o graditvi objektov v neskladju z Ustavo

3102. Odločba o ugotovitvi, da sta 152. in 156.a člena Zakona o graditvi objektov v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-64/14-20

Datum: 12. 10. 2017

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Upravnega sodišča, na seji 12. oktobra 2017

Člena 152 in 156a Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 102/04 – uradno prečiščeno besedilo, 14/05 – popr., 126/07, 108/09, 57/12, 110/13 in 19/15) sta v neskladju z Ustavo.

Državni zbor mora ugotovljeno protiustavnost iz prejšnje točke odpraviti v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Do odprave ugotovljene protiustavnosti je posameznikom zoper dokončen sklep o zavrnitvi odloga izvršbe iz 156.a člena Zakona o graditvi objektov zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu; vložitev predloga za odlog izvršbe iz 156.a člena Zakona o graditvi objektov, vložitev pritožbe zoper sklep o zavrnitvi predloga za odlog izvršbe iz 156.a člena Zakona o graditvi objektov in vložitev tožbe na Upravno sodišče zadržijo izvršitev inšpekcijskega ukrepa odstranitve gradnje. Izvršba se sme odložiti večkrat.

Člen 2 Zakona o dopolnitvi Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 110/13) se razveljavi.

Predlagatelj zahteva oceno ustavnosti 152. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), ki ureja inšpekcijske ukrepe pri nelegalni gradnji. Navedeni člen ZGO-1 naj bi bil v neskladju z 2. členom Ustave, ker ne upošteva posebnih okoliščin nelegalnih gradenj v obstoječih romskih naseljih oziroma ne določa dodatnih pogojev za izrek inšpekcijskih ukrepov v primeru nelegalnih gradenj v obstoječih romskih naseljih. Upravni spor je sprožil inšpekcijski zavezanec, ki je pripadnik romske skupnosti. Izpodbija inšpekcijsko odločbo, s katero sta mu bili kot investitorju nelegalne gradnje naloženi odstranitev zidanega objekta ter vzpostavitev prejšnjega stanja. Stanovanjsko hišo, v kateri prebiva z ženo in njunimi petimi otroki, naj bi z vednostjo in tihim dovoljenjem lokalnih oblasti zgradil že leta 2000. Od takrat je ta hiša njihov dom.

Predlagatelj navaja, da je zakonodajalec na podlagi 65. člena Ustave, ki določa položaj in posebne pravice romske skupnosti, sprejel Zakon o romski skupnosti v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 33/07 – v nadaljevanju ZRomS-1) in v tem zakonu uredil tudi posebno pravico romske skupnosti glede urejanja prostorske problematike romskih naselij. Kljub temu v ZGO-1 ni predpisal enega od vidikov uresničevanja te pravice – uporabe inšpekcijskih ukrepov v primeru nelegalnih gradenj v romskih naseljih. Zakonodajalec bi moral po mnenju predlagatelja določiti dodatne pogoje, pod katerimi bi se v primerih nelegalnih objektov v obstoječih romskih naseljih uporabili inšpekcijski ukrepi iz 152. člena ZGO-1. Sedanja pravna ureditev naj bi omogočala državi oziroma občinam, da se izognejo reševanju prostorske problematike romskih naselij, ki so jih desetletja tolerirale.

Predlagatelj zatrjuje tudi, da bi na podlagi posamičnih inšpekcijskih odločb o rušitvi nelegalno zgrajenih objektov v romskih naseljih lahko prišlo do rušenja stavb, ki pomenijo dom za romske družine. S tem naj bi nastal položaj, primerljiv tistemu, ki ga je Evropsko sodišče za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) obravnavalo v sodbi v zadevi Yordanova in drugi proti Bolgariji z dne 24. 4. 2012, v kateri je ugotovilo kršitev 8. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP). Zakon o dopolnitvi Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1E) je po mnenju predlagatelja sicer omogočil odlog izvršbe inšpekcijskih ukrepov pri nelegalni gradnji, vendar le enkrat in največ za eno leto. Predlagatelju se poraja dvom, ali bi pristojni organi lahko v enem letu sprejeli rešitev za problematiko posameznega romskega naselja. Enak dvom izraža v zvezi z morebitno legalizacijo gradnje. Ustavnemu sodišču predlaga, naj ugotovi, da je 152. člen ZGO-1 v neskladju z 2. členom Ustave, in zakonodajalcu naloži, naj ugotovljeno neskladje v določenem roku odpravi. Predlaga, naj Ustavno sodišče določi tudi način izvršitve odločbe do ustrezne spremembe zakonske ureditve, in sicer tako, da se začeti inšpekcijski postopki zaradi nelegalnih gradenj v obstoječih nelegalnih romskih naseljih ustavijo, novi postopki pa se ne smejo začeti.

Državni zbor odgovarja, da se urejanje prostorske problematike romskih naselij uresničuje z načrtovanjem ustreznih prostorskih ureditev, ki so lahko lokalnega ali državnega pomena. Ob obravnavi posebnega poročila varuhinje človekovih pravic o bivanjskih razmerah Romov na območju jugovzhodne Slovenije (Glej opombo 1) je Državni zbor sprejel posebno priporočilo. V odgovoru sta izpostavljeni dve točki tega priporočila, in sicer (1) naj se občine, ki romskih naselij še niso vključile v svoje prostorske akte, lotijo priprave teh aktov in tudi priprave drugih ukrepov za pravno in komunalno ureditev romskih naselij ter (2) naj se pri pripravi konkretnih ukrepov v okviru Nacionalnega programa ukrepov za Rome Vlade Republike Slovenije za obdobje 2010–2015 nameni pozornost tudi pravni in komunalni ureditvi romskih naselij. Iz zahteve za oceno ustavnosti 152. člena ZGO-1 po mnenju Državnega zbora ni razvidno, katere so posebne okoliščine nelegalnih gradenj v romskih naseljih niti kakšni naj bi bili dodatni pogoji, pod katerimi bi bilo treba v primeru nelegalnih objektov v romskih naseljih uporabiti inšpekcijske ukrepe. Državni zbor ocenjuje, da ne obstajajo stvarno utemeljeni razlogi za pravno ureditev romskih naselij v določbi, ki ureja inšpekcijske ukrepe v zvezi z nelegalnimi gradnjami. Ureditev, ki bi glede izvajanja inšpekcijskih ukrepov določala posebne pogoje za različne kategorije naselij ali za različne objekte v romskih naseljih, bi lahko pomenila poseg v splošno načelo enakosti pred zakonom.

Vlada meni, da ureditev po 152. členu ZGO-1 ni protiustavna. Očitano protiustavno praznino v ZGO-1 v zvezi s spoštovanjem pravice do primernega stanovanja oziroma do spoštovanja doma naj bi odpravil ZGO-1E, s katerim je bil sprejet 156.a člen ZGO-1. Po navedeni določbi ZGO-1 se lahko odloži izvršba inšpekcijskega ukrepa v primeru, če zavezanec izkaže, da gre za stanovanjsko stavbo, v kateri vsaj od začetka inšpekcijskega postopka dejansko in neprekinjeno prebiva inšpekcijski zavezanec ali druge osebe, ki nimajo v lasti in posesti drugega primernega stanovanja po merilih iz 10. člena Stanovanjskega zakona (Uradni list RS, št. 69/03, 57/08 in 87/11 – v nadaljevanju SZ-1). S tako ureditvijo naj bi zakonodajalec uredil sorazmernost inšpekcijskega ukrepanja v primerih nelegalnih gradenj v romskih naseljih. Vlada se sklicuje tudi na SZ-1, ki posameznikom z najtežjo socialno problematiko omogoča dodeljevanje neprofitnih stanovanj v najem kot trajno obliko reševanja stanovanjskih in socialnih razmer oziroma dodeljevanje bivalnih enot kot začasno obliko reševanja takih razmer. Z navedenimi ukrepi gradbene in stanovanjske zakonodaje naj bi bilo zadoščeno tudi stališčem ESČP. Vlada se ne strinja s sodiščem, da enoletni odlog izvršbe ni dovolj dolgo obdobje, v katerem bi lahko investitor nelegalne gradnje ali skladno s predpisanimi pogoji pridobil gradbeno dovoljenje ali pa v tem času rešil svoj stanovanjski problem na podlagi SZ-1. Vlada poudarja, da je zakonodaja na področju prostorskega načrtovanja in graditve objektov namenjena predvsem varovanju javnega interesa, ki se izraža v zahtevah po varni uporabi objektov, varnem in zdravem življenjskem okolju, smotrni rabi zemljišč in v varovanju drugih ustavnopravnih vrednot. Z ugotavljanjem pravice graditi naj bi se v postopku izdaje gradbenega dovoljenja posredno varovala tudi pravica do zasebne lastnine. Varstva teh pravic pa po navedbah Vlade ne zanika v svojih sodbah niti ESČP. ESČP v navedeni sodbi poudarja, da mora zakonodajalec pri urejanju izvršbe in deložacije upoštevati načelo sorazmernosti tako, da pretehta potrebo po odstranitvi nelegalno zgrajenega objekta in v primeru potrebne odstranitve omogoči ustrezno časovno obdobje za odstranitev in ustrezen način deložacije ter zagotovi ustrezno nadomestno bivališče. Po mnenju Vlade ZGO-1 in SZ-1 to omogočata.

Predlagatelj zatrjuje, da je 152. člen ZGO-1, ki ureja izdajo upravne odločbe, s katero gradbeni inšpektor inšpekcijskemu zavezancu, predstavniku romske skupnosti v nelegalnem romskem naselju, naloži odstranitev nelegalno zgrajenega objekta, v neskladju s pravico do spoštovanja doma iz 8. člena EKČP. Pravico do spoštovanja doma imajo vse fizične osebe, zato Ustavno sodišče presoje ni omejilo le na položaj predstavnikov romske skupnosti, ki živijo v nelegalnih romskih naseljih, temveč je zakonsko ureditev presojalo z vidika vseh fizičnih oseb, ki so inšpekcijski zavezanci v inšpekcijskem postopku zaradi nelegalne gradnje.

Ustavno sodišče pri odločanju o ustavnosti in zakonitosti predpisa ni vezano na predlog iz zahteve, temveč lahko oceni tudi ustavnost in zakonitost drugih določb istega ali drugega predpisa, katerih ocena ustavnosti ali zakonitosti ni bila predlagana, če so te določbe v medsebojni zvezi ali če je to nujno za rešitev zadeve (30. člen Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS). Člen 156a ZGO-1 ureja odlog izvršbe inšpekcijskih ukrepov pri nelegalnih gradnjah, pri neskladnih gradnjah in objektih, ki se uporabljajo brez predpisanega uporabnega dovoljenja (v nadaljevanju odlog izvršbe iz 156.a člena ZGO-1). Na podlagi 156.a člena ZGO-1 je dopusten odlog izvršbe odločbe, izdane na podlagi 152. člena ZGO-1, zato je 156.a člen ZGO-1 v taki medsebojni zvezi z izpodbijanim 152. členom ZGO-1, da njuna ločena presoja z vidika navedb predlagatelja ni mogoča. V 2. členu ZGO-1E je določeno, kdaj je dopustno uporabiti 156.a člen ZGO-1. Glede na navedeno je nujno za rešitev zadeve, da Ustavno sodišče pri presoji upošteva tudi to določbo. Zato je Ustavno sodišče na podlagi 30. člena ZUstS začelo postopek za oceno ustavnosti 156.a člena ZGO-1 in 2. člena ZGO-1E. Glede na to, da 156.a člen ZGO-1 in 2. člen ZGO-1E ne odpirata novih vprašanj ustavnosodne presoje in se njuna vsebina giblje v okviru navedb in zatrjevanj iz zahteve, je Ustavno sodišče štelo, da je imel Državni zbor možnost pojasniti svoja stališča že v odgovoru na zahtevo.