Odločba o razveljavitvi sodbe Vrhovnega sodišča

2255. Odločba o razveljavitvi sodbe Vrhovnega sodišča

Številka: Up-217/15-13

Datum: 7. 7. 2016

Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi družbe STRABAG AG, Republika Avstrija, Podružnica Ljubljana, Ljubljana, ki jo zastopa Odvetniška pisarna Jadek & Pensa, d. o. o., Ljubljana, na seji 7. julija 2016

Sodba Vrhovnega sodišča št. G 1/2014 z dne 20. 1. 2015 se razveljavi in zadeva se vrne temu sodišču v novo sojenje.

Vrhovno sodišče je obravnavalo tožbo pritožnice zoper delno odločbo Urada Republike Slovenije za varstvo konkurence (sedaj Agencije Republike Slovenije za varstvo konkurence – v nadaljevanju Agencija) in zoper sklep o preiskavi, s katerim je Agencija pritožnici naložila, da mora pooblaščenim osebam Agencije omogočiti opravo preiskave na svojem sedežu in v drugih prostorih, v katerih pritožnica ali drugo podjetje po njenem pooblastilu opravlja posle in dejavnosti, povezane z gradbenimi storitvami. Vrhovno sodišče je tožbi zoper delno odločbo (s katero je Agencija med drugim ugotovila, da je večje število gradbenih podjetij, med njimi tudi pritožnica, protipravno preprečevalo konkurenco pri javnih naročilih) ugodilo tako, da je odločbo v delu, ki se je nanašal na pritožnico, odpravilo in zadevo vrnilo Agenciji v novo odločanje. Tožbo pritožnice zoper sklep o preiskavi pa je Vrhovno sodišče zavrnilo. Pojasnilo je, da pritožnica sklep o preiskavi izpodbija, ker ga je izdal nekdanji direktor Agencije Jani Soršak, ki je po mnenju pritožnice uradna oseba, ki bi morala biti izločena, saj je do leta 2005 deloval kot njen odvetnik. Vrhovno sodišče je presodilo, da razlogi za izločitev Soršaka po 35. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13 – v nadaljevanju ZUP) niso bili podani. V zvezi z izločitvenim razlogom iz prvega odstavka 37. člena ZUP (druge okoliščine, ki vzbujajo dvom o nepristranskosti uradne osebe) pa je Vrhovno sodišče sprejelo stališče, da mora biti podan resen dvom o subjektivni nepristranskosti osebe, katere izločitev se zahteva. Ob upoštevanju nizke stopnje subjektivne presoje okoliščin, na podlagi katerih se uvedeta postopek in preiskava, bi morala pritožnica z visoko stopnjo konkretizacije navesti dejstva, ki bi utemeljevala dvom o nepristranskosti Soršaka, tega trditvenega bremena pa pritožnica po mnenju Vrhovnega sodišča ni izpolnila. Glede nepristranskosti v objektivnem smislu pa je Vrhovno sodišče pojasnilo, da upoštevajoč samo naravo izpodbijanega sklepa o preiskavi ni zaznati razumnega dvoma o Soršakovi nepristranskosti.

Pritožnica v ustavni pritožbi zoper sodbo, s katero je bila njena tožba zoper sklep o preiskavi zavrnjena, navaja, da ji je sodišče kršilo pravici do enakega varstva pravic v postopku in do enakosti pred zakonom (22. člen in drugi odstavek 14. člena Ustave), ker je zakon razložilo na način, ki neutemeljeno razlikuje med položaji, ko organ vsebinsko odloča o zadevi, in položaji, ko sprejme procesno odločitev v zadevi, in na to razlago vezalo različne ravni varstva pravice do poštenega postopka in s tem jamstva nepristranskega odločanja. Neutemeljeno pa naj bi bilo tudi razlikovanje med primeri, ko je uradna oseba pooblaščenec v zadevi, v kateri odloča, in primeri, ko je bila v preteklosti pooblaščenec v zvezi s posli, o katerih kasneje odloča kot uradna oseba. Pritožnica se ne strinja že s samo opredelitvijo sklepa o preiskavi kot procesne odločitve, ki po mnenju Vrhovnega sodišča ne posega v pravice in pravni položaj preiskovanca. To stališče je po njenem mnenju očitno napačno, saj pomeni sklep o preiskavi tisto podlago, ki omogoča invazivne posege v zasebnost preiskovanca (prostorski in informacijski vidik zasebnosti). Opozarja, da je podobno stališče sprejelo tudi Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-40/12 z dne 11. 4. 2013 (Uradni list RS, št. 39/13, in OdlUS XX, 5). Zato naj bi za ta sklep veljala ista raven varstva kot v primeru, ko gre za vsebinsko odločitev o zadevi. Da se za sprejetje takega sklepa zahteva nižji dokazni standard kot pri vsebinski, končni odločitvi, ne bi smelo pomeniti, da je lahko tudi jamstvo nepristranskosti uradne osebe, ki tak sklep sprejme, nižje. Protiustavna neenaka obravnava sklepa o preiskavi glede na vsebinsko odločitev naj bi imela za posledico tudi, da je Vrhovno sodišče pritožnici naložilo pretirano dokazno breme glede dokazovanja subjektivne pristranskosti uradne osebe, ki mu v praksi ni mogoče zadostiti, saj se nanaša na subjektivno vedenje, zavedanje in odnos fizične osebe, ki ni inkorporiran v noben dokaz in je v intimni sferi uradne osebe. Nalaganje takšnih bremen naj bi pomenilo kršitev pravic do poštenega postopka in do sodnega varstva, varovanih v 22. in 23. členu Ustave ter 6. členu Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP). Določbe, ki zagotavljajo nepristranskost odločanja, ne zahtevajo, da bi moralo biti subjektivno védenje oziroma okuženost uradne osebe z védenjem o poslovanju stranke postopka neposreden vzrok za odločitev, ki jo sprejme uradna oseba. Taka razlaga nasprotuje stališčem iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-149/99 z dne 3. 4. 2003 (Uradni list RS, št. 44/03, in OdlUS XII, 25).

Pritožnica nadalje opozarja, da je Vrhovno sodišče razloge za izločitev razlagalo na način, ki pomeni kršitev pravice do nepristranskega odločanja, saj naj bi kot ključni in odločilni element štelo le subjektivni kriterij (subjektivni test), medtem ko je objektivni kriterij (objektivni test) povsem zanemarilo oziroma ga ni štelo za pravno odločilnega. To naj bi bilo v nasprotju s stališči Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP; pritožnica se sklicuje na številne sodbe tega sodišča), po katerih sta odločilna oba vidika, subjektivni in objektivni. Tudi Ustavno sodišče naj bi v odločbi št. Up-799/13 z dne 22. 1. 2015 (Uradni list RS, št. 9/15) poudarilo pomen videza nepristranskosti, ki ga ravnanje Soršaka po mnenju pritožnice ne izkazuje. Da je Vrhovno sodišče pripisalo odločilni pomen subjektivnemu kriteriju, pa se po mnenju pritožnice kaže tudi v obrazložitvi Vrhovnega sodišča, ki je objektivnemu kriteriju namenilo le en stavek. Zato naj bi bila njegova odločitev tudi neobrazložena. Vrhovno sodišče pa je pri presoji sklepa o preiskavi prezrlo tudi okoliščine konkretnega primera, kjer je sklep o preiskavi izdala Agencija sama, za zakonsko ureditev, ki je to omogočala, pa je Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-40/12 ugotovilo, da je v neskladju z Ustavo. Zato bi moralo Vrhovno sodišče toliko bolj občutljivo in strogo presojati, ali je podana vsakršna odsotnost postopkovnih napak. Pritožnica zato meni, da ji Vrhovno sodišče ni nudilo primernega in učinkovitega varstva pred zlorabami, ki izhaja iz sodbe ESČP v zadevi Société Colas Est in drugi proti Franciji (z dne 16. 4. 2002).

Očitno napačno naj bi bilo stališče Vrhovnega sodišča, ki kot predpostavko za vsebinsko utemeljenost pristranskosti uradne osebe določa takojšnje uveljavljanje izločitve uradne osebe, saj to že pojmovno ne more biti odločilno za presojo zakonitosti sklepa o preiskavi. Takojšnja vložitev predloga za izločitev uradne osebe takoj po vročitvi sklepa o preiskavi ne bi več mogla odpraviti kršitve, saj se uradna oseba vselej izloča za naprej. Vnaprejšnja zahteva o izločitvi pred izdajo sklepa o preiskavi pa naj bi bila pojmovno nemogoča. Zato stališče Vrhovnega sodišča ni le očitno napačno, temveč povsem izvotli pravico pritožnice do nepristranskega odločanja.

Senat Ustavnega sodišča je ustavno pritožbo s sklepom št. Up-217/15 z dne 28. 9. 2015 sprejel v obravnavo. V skladu s prvim odstavkom 56. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS) je Ustavno sodišče o sprejemu ustavne pritožbe obvestilo Agencijo in Vrhovno sodišče, ki je poslalo pojasnila. Navedlo je, da pritožnica v postopku sodnega varstva ni pojasnila, zakaj naj bi podatki, pridobljeni v preiskavah pri drugih podjetjih, sami po sebi katerikoli razumni osebi ne zadostovali za utemeljen sum o kršitvi oziroma zakaj naj bi konkretni uradni osebi okoliščine, do katerih je Agencija prišla na podlagi neodvisnih virov (14. točka obrazložitve sodbe Vrhovnega sodišča), zadostovale zgolj zato, ker naj bi poleg njih vedela »še nekaj več«. V zvezi z objektivnim videzom nepristranskosti pa je po mnenju Vrhovnega sodišča treba upoštevati družbeno realnost, v kateri se nahajamo, in sicer dejstvo, da se zaradi relativne majhnosti Republike Slovenije odločevalci še toliko pogosteje lahko znajdejo v vlogi, ko odločajo o subjektih, s katerimi so v svoji karieri ali tudi sicer na določen način v stiku. V tem kontekstu naj bi bilo treba razlagati pojem odklonitvenih razlogov za izločitev uradne osebe ter obstoj objektivnega videza nepristranskosti.

Pojasnila Vrhovnega sodišča so bila poslana pritožnici, ki je nanje odgovorila. Pritožnica navaja, da ne drži trditev Vrhovnega sodišča, da ni pojasnila, zakaj naj bi podatki, pridobljeni v preiskavah pri drugih podjetjih, sami po sebi katerikoli razumni osebi ne zadostovali za utemeljen sum o kršitvi oziroma zakaj naj bi konkretni uradni osebi okoliščine, do katerih je Agencija prišla na podlagi neodvisnih virov, zadostovale zgolj zato, ker naj bi poleg njih vedela »še nekaj več«. Meni, da uradna oseba, ki je bila v določenem času pooblaščenec stranke, pri kateri se nato opravi preiskava v zvezi z istimi posli, nesporno ve, katere dokumente lahko pri stranki pričakuje, in to vedenje lahko vpliva na odločitev o opravljanju preiskave. Naknadno ugotavljanje, ali bi dokazi, pridobljeni pri drugih podjetjih, zadoščali za sprejetje sklepa o preiskavi ne glede na subjektivno vedenje uradne osebe glede predmeta preiskave in stranke, naj bi vodilo do neslutene zlorabe prava in nasploh pritožnici ne bi zagotavljalo učinkovitega varstva njenih pravic. Pritožnica ponovno poudarja, da je šlo med Soršakom in njo za tesen in intenziven stik, za odnos odvetnika in stranke, in to prav glede predmeta odločanja. Glede argumenta majhnosti pa pritožnica poudarja, da niti Ustava niti EKČP ne določata, da bi se v majhni državi določene ustavne oziroma konvencijske pravice zagotavljale v manjšem obsegu.

Ustavno sodišče o obravnavani zadevi odloča drugič. Prvič je z odločbo Up-974/13 z dne 20. 11. 2014 (Uradni list RS, št. 89/14) razveljavilo sodbo Vrhovnega sodišča. Presodilo je, da pogojevanje vsebinske obravnave tožbenih razlogov dvoma o nepristranskosti uradne osebe s predhodno podajo in zavrnitvijo zahteve za izločitev pred pristojnim organom v okoliščinah primera nesorazmerno in nedopustno posega v pravico do sodnega varstva pritožnice, ki jo zagotavlja prvi odstavek 23. člena Ustave.

V obravnavani zadevi je Vrhovno sodišče vsebinsko odločilo o (ne)pristranskosti uradne osebe in tožbo pritožnice zavrnilo. Eno izmed nosilnih stališč sodbe Vrhovnega sodišča, na katerem je nato Vrhovno sodišče gradilo svojo nadaljnjo obrazložitev, je stališče, da je sklep o preiskavi le procesna odločitev, s katero se še ne posega v pravice oziroma pravni položaj preiskovanca, saj se dokazi zoper preiskovanca šele začnejo zbirati. Temu stališču pritožnica očita, da je očitno napačno in krši 22. člen Ustave. Pri tem opozarja, da je že Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-40/12 sprejelo stališče, da gre pri sklepu o preiskavi za ukrep, ki omogoča daljnosežne posege v ustavno zagotovljene pravice preiskovanca. Sprejetje očitno napačne odločitve po ustaljeni presoji Ustavnega sodišča lahko pomeni kršitev 22. člena Ustave. Zato je Ustavno sodišče izpodbijano sodbo najprej preizkusilo z vidika morebitne kršitve tega ustavnega procesnega jamstva.

O očitni napačnosti govorimo, ko je sodna odločba že na prvi pogled očitno napačna oziroma ko je sodišče ne utemelji z razumnimi pravnimi argumenti, zaradi česar je utemeljen sklep stranke, da sodišče ni odločalo na podlagi zakona, ampak na podlagi kriterijev, ki pri sojenju ne bi smeli biti upoštevani – torej povsem samovoljno.1 Iz ustavnosodne presoje pa izhaja tudi stališče, da je spregled odločbe Ustavnega sodišča očitno napačen in že sam po sebi lahko pomeni kršitev 22. člena Ustave.2 Po tretjem odstavku 1. člena ZUstS so namreč odločbe Ustavnega sodišča obvezne. Ustavno sodišče je tudi že nekajkrat opozorilo na pravno zavezujočo naravo svojih odločitev, sprejetih v zadevah ocene ustavnosti predpisov.3 Prav tako je Ustavno sodišče v več svojih odločitvah opozorilo, da ustavnosodna razlaga ne zavezuje le zakonodajalca (ki v primeru nespoštovanja odločb Ustavnega sodišča krši načela pravne države iz 2. člena in načelo delitve oblasti iz tretjega odstavka 3. člena Ustave), temveč tudi sodišča. Zato so sodišča pri svojih postopkih in v odločitvah dolžna ves čas upoštevati tudi stališča, ki jih v zvezi z varstvom človekovih pravic in temeljnih svoboščin sprejema Ustavno sodišče, ter morajo v primeru, če se z njimi ne strinjajo, to prepričljivo utemeljiti z ustavnopravnimi argumenti.4

O preiskavi po Zakonu o preprečevanju omejevanja konkurence (Uradni list RS, št. 36/08, 40/09, 26/11, 87/11, 57/12, 33/14 in 76/15 – v nadaljevanju ZPOmK-1), ki jo lahko opravi Agencija, se je Ustavno sodišče obširno opredelilo že v odločbi št. U-I-40/12. Preiskava, kot jo ureja ZPOmK-1 v 28. in 29. členu, po svoji vsebini ustreza pojmu preiskave, kot ga uporablja tudi Ustava v drugem odstavku 36. člena. Takšna preiskava pomeni invaziven poseg v pravico podjetij, proti katerim se vodi postopek, iz prvega odstavka 36. člena Ustave. Glede na intenzivnost preiskave se z njo posega v najožje polje pravice do prostorske zasebnosti. Zato je Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-40/12 odločilo, da mora za njeno omejevanje veljati ustavna zahteva po vnaprejšnji sodni odločbi iz drugega odstavka 36. člena Ustave. Glede na pooblastilo Agencije, da preiskuje tudi vse nosilce podatkov in komunikacijo, zabeleženo na njih, pa pomeni preiskava tudi poseg v pravico podjetij, ki jo zagotavlja prvi odstavek 37. člena Ustave.