Odločba o ugotovitvi, da člen 49.a Zakona o sistemu plač v javnem sektorju ni v neskladju z Ustavo

728. Odločba o ugotovitvi, da člen 49.a Zakona o sistemu plač v javnem sektorju ni v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-128/11-18

Datum: 14. 2. 2013

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Računskega sodišča Republike Slovenije, na seji 14. februarja 2013

Člen 49.a Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 108/09 – uradno prečiščeno besedilo, 13/10, 59/10, 85/10, 107/10 in 35/11) ni v neskladju z Ustavo.

Računsko sodišče vlaga zahtevo za oceno ustavnosti 49.a člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (v nadaljevanju ZSPJS) z vsebino, kot jo določa Avtentična razlaga 49.a člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 35/11 – v nadaljevanju avtentična razlaga). Zatrjuje neskladje izpodbijane ureditve z 2. členom, drugim odstavkom 14. člena in 89. členom Ustave. Zahtevo vlaga v zvezi s postopkom revizije računovodskih izkazov in pravilnosti poslovanja, vodenim na podlagi sklepa o izvedbi revizije št. 322-7/2010/3 z dne 1. 7. 2010.

Predlagatelj zatrjuje, da avtentična razlaga spreminja vsebino norme, ki jo razlaga. Kot takšna naj bi bila v neskladju z 2. in 89. členom Ustave. Avtentična razlaga naj bi omogočala, da se pri prevedbi nominalnega zneska osnovne plače delovnega mesta oziroma naziva upošteva količnik, ki je bil za delovno mesto oziroma naziv določen v individualnem delovnopravnem aktu javnega uslužbenca, zadnjem veljavnem v mesecu pred izplačilom plač po novih predpisih, in to ne glede na to, ali je bil količnik v tem aktu določen v skladu s predpisi. Takšna razlaga naj bi bila v neskladju s prvotno vsebino 49.a člena ZSPJS. Predlagatelj pri tem opozarja na prvi odstavek 49.a člena ZSPJS, ki naj bi določal, da se prevedba opravi po predpisih in kolektivnih pogodbah, ki so se uporabljali do izplačila plač po ZSPJS. Avtentični razlagi očita tudi neskladje z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave, ker brez razumnega razloga dopušča različno obravnavanje javnih uslužbencev v primerljivih položajih. Javni uslužbenci, ki lahko ohranijo nezakonito določene previsoke količnike, naj bi bili v ugodnejšem položaju v primerjavi s tistimi, ki so imeli pred prevedbo nezakonito prenizko določen količnik, česar ni mogoče popraviti. Javni uslužbenci, ki so jim bili nezakonito določeni previsoki količniki, pa so tudi v ugodnejšem položaju od tistih, ki so takšen količnik pridobili zakonito.

Državni zbor Republike Slovenije na navedbe v zahtevi ni odgovoril.

Vlada Republike Slovenije v svojem mnenju o zahtevi navaja, da ne gre za spremembo oziroma dopolnitev zakona, temveč v skladu z veljavnimi predpisi sprejeto obvezno razlago nejasne določbe 49.a člena ZSPJS, zlasti njenih prvih treh odstavkov. Navaja, da osnovne plače javnih uslužbencev in funkcionarjev niso bile niti v plačnem sistemu pred uvedbo novega plačnega sistema niti niso v novem plačnem sistemu določene s predpisi in kolektivnimi pogodbami, temveč s konkretnimi individualnimi akti. Vlada sicer pritrjuje predlagatelju, da je ob uporabi izključno jezikovne razlage mogoče prvi odstavek 49.a člena ZSPJS razlagati, kot ga razlaga predlagatelj, vendar poudarja, da je treba jezikovno razlago dopolniti in preveriti še z drugimi razlagami. Sistemsko je sporna določba umeščena med prehodne in končne določbe v podpoglavju, ki določa način prehoda na novi plačni razred in elemente plače, ki so podlaga za prehod na novi plačni sistem. Določba sama naj bi urejala le način izračuna nominalnih zneskov osnovnih plač, ki so osnove za nadaljnjo določitev plačnih razredov. Edini namen prehodnih določb ZSPJS naj bi bil izključno izvedba prehoda iz starega v novi plačni sistem in ne poseganje v pravnomočne oziroma veljavno sklenjene individualne delovnopravne akte, kot tudi ne odprava nepravilnosti, ki so bile izvedene v prejšnjem plačnem sistemu. Ta namen naj bi izhajal tudi iz 49.f člena ZSPJS, ki ureja varovane plače, ter iz določb 3. in 3.a člena ZSPJS, sprejetih z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 53/05 – v nadaljevanju ZSPJS-D). Navedene določbe naj bi omogočale poseganje v nepravilno določene plače po ZSPJS, vendar le v akte, s katerimi je bila določena plača javnega uslužbenca v novem plačnem sistemu. Do takrat pa naj ne bi bilo zakonske podlage za poseganje v individualne delovnopravne akte o plači, razen s pravnimi sredstvi, ki so bili časovno omejeni. Sicer bi morala obstajati določba v prehodnih določbah ZSPJS, na podlagi katere bi bil delodajalec zavezan poseči v veljavne akte o določitvi plače pred prehodom v novi plačni sistem in pred izvedbo prevedbe vzpostaviti zakonito stanje. Vlada zavrača tudi očitke predlagatelja o neskladnosti avtentične razlage s splošnim načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave, ker meni, da enako obravnava primerljive položaje.

Predlagatelj se v odgovoru na mnenje Vlade ne strinja z zaključkom Vlade, da bi moral ZSPJS izrecno določiti obveznost delodajalca, da vzpostavi zakonito stanje glede pravilnosti določitve plače pred prevedbo plače. Meni, da bi bila potrebna jasna in nedvoumna določba, če bi zakonodajalec dejansko želel, da se prevedejo plače ne glede na njihovo zakonitost. Strinja se sicer z Vlado, da je edini namen prehodnih določb ZSPJS izvedba prehoda iz starega v novi plačni sistem, vendar po mnenju predlagatelja le za plače, ki so bile določene skladno s predpisi in kolektivnimi pogodbami. Drugačno stališče Vlade naj ne bi imelo podlage v jezikovni, sistematični in zgodovinski razlagi. Vsebina avtentične razlage, ki podeli zakonitost plačam, ki so bile določene v neskladju s predpisi in kolektivnimi pogodbami, pomeni kršitev načela zakonitosti iz 2. člena Ustave oziroma četrtega odstavka 153. člena Ustave. Uzakonitev nepravilnih upravnih aktov na področju delovnih razmerij in pogodb o zaposlitvi, ki določajo plače javnih uslužbencev, je zato po mnenju predlagatelja mogoča samo z jasno in izrecno zakonsko določbo, ki je sprejeta v postopku, predpisanem za sprejetje zakona. Z avtentično razlago naj bi bili neenako obravnavani vsi, ki so upoštevali pravilne količnike.