Odločba o razveljavitvi Zakona o postopku sodnega in izvensodnega varstva nekdanjih imetnikov kvalificiranih obveznosti bank

621. Odločba o razveljavitvi Zakona o postopku sodnega in izvensodnega varstva nekdanjih imetnikov kvalificiranih obveznosti bank

Številka: U-I-4/20-66

Datum: 16. 2. 2023

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Banke Slovenije, na seji 16. februarja 2023

Zakon o postopku sodnega in izvensodnega varstva nekdanjih imetnikov kvalificiranih obveznosti bank (Uradni list RS, št. 72/19) se razveljavi.

Predlagateljica navaja, da vlaga zahtevo za oceno ustavnosti 4., 5., 6., 7., 10., 11., 12., 13., 14., 15., 16., 17., 18., 19., 20., 21., 22., 23., 24., 25., 27., 28., 29., 35., 36., 37., 38., 40., 41., 43. in 44. člena Zakona o postopku sodnega in izvensodnega varstva nekdanjih imetnikov kvalificiranih obveznosti bank (v nadaljevanju ZPSVIKOB) ter 350.a člena Zakona o bančništvu (Uradni list RS, št. 99/10 – uradno prečiščeno besedilo, 35/11, 52/11 – popr., 59/11, 85/11, 48/12, 105/12, 56/13 in 96/13 – v nadaljevanju ZBan-1). Navaja, da je zahteva dovoljena po sedmi alineji prvega odstavka 23.a člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS). ZPSVIKOB naj bi urejal tudi konkretne postopke, ki jih mora voditi predlagateljica. Poleg tega naj bi iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-283/00 z dne 13. 9. 2001 (Uradni list RS, št. 79/01, in OdlUS X, 151) izhajala širša razlaga sedme alineje prvega odstavka 23.a člena ZUstS. Predlagateljica meni, da ZPSVIKOB zahteva uporabo 350.a člena ZBan-1 tudi po prenehanju njegove veljavnosti.

Predlagateljica uvodoma zatrjuje, da mora Ustavno sodišče pri presoji predpisov, ki pomenijo izvajanje prava Evropske unije (v nadaljevanju EU), upoštevati primarno in sekundarno pravo EU ter sodno prakso Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju SEU). Navaja, da iz tretjega odstavka 3.a člena Ustave izhaja zahteva, da morajo vsi državni organi, tudi Ustavno sodišče, pri izvrševanju svojih pristojnosti uporabljati pravo EU v skladu s pravno ureditvijo te organizacije. Učinek prava EU v notranjem pravnem redu naj bi bil odvisen od temeljnih načel prava EU. Po mnenju predlagateljice so zakonske določbe, ki jih izpodbija z zahtevo, v neskladju ne le z določbami Ustave (in to z 2., 3., 14., 22. in 23. členom ter s prvim odstavkom 152. člena Ustave), pač pa tudi s 123. in 130. členom Pogodbe o delovanju Evropske unije (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju PDEU), 7. členom Protokola št. 4 o statutu Evropskega sistema centralnih bank in Evropske centralne banke (v nadaljevanju Protokol št. 4), ki je priloga in sestavni del PDEU, ter z Direktivo 2013/36/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o dostopu do dejavnosti kreditnih institucij in bonitetnem nadzoru kreditnih institucij in investicijskih podjetij, spremembi Direktive 2002/87/ES in razveljavitvi direktiv 2006/48/ES in 2006/49/ES (UL L 176, 27. 6. 2013 – v nadaljevanju Direktiva 2013/36/EU).

Predlagateljica pojasnjuje, da je njena neodvisnost – kot članice Evropskega sistema centralnih bank (v nadaljevanju ESCB) – zajamčena tako s prvim odstavkom 152. člena Ustave kot tudi s 130. členom PDEU in v sekundarni zakonodaji EU. Opozarja tudi na prepoved monetarnega financiranja iz 123. člena PDEU in Uredbe Sveta (ES) št. 3603/93 z dne 13. decembra 1993 o opredelitvi pojmov za uporabo prepovedi iz členov 104 in 104b(1) Pogodbe (UL L 332, 31. 12. 1993). Predlagateljica se, s sklicevanjem na stališča Evropske centralne banke (v nadaljevanju ECB), zavzema za široko razlago te prepovedi, ki naj velja tudi za morebitno centralnobančno financiranje opravljanja funkcij drugih organov javnega sektorja oziroma njegovih obveznosti do tretjih oseb.

Naložitev odgovornosti predlagateljici za plačilo odškodnin nekdanjim imetnikom (Glej opombo 1) naj bi nasprotovala tako finančni samostojnosti centralne banke (152. člen Ustave in 130. člen PDEU) kot tudi načelu prepovedi monetarnega financiranja iz 123. člena PDEU. Ob sklicevanju na razlago Ustavnega sodišča iz odločbe št. U-I-295/13 z dne 19. 10. 2016 (Uradni list RS, št. 71/16, in OdlUS XXI, 28) predlagateljica izpostavlja, da ji 350.a člen ZBan-1 protiustavno, ne glede na krivdo oziroma protipravnost ravnanja, nalaga povračilo škode vsakemu nekdanjemu imetniku, za katerega se izkaže, da mu je zaradi izrečenega ukrepa nastala večja škoda, kot bi mu nastala, če ukrep ne bi bil izrečen. Šlo naj bi za bistveno strožjo odgovornost, kot sicer zadeva druge organe pri izvajanju javnih pooblastil. Prepoved monetarnega financiranja naj ne bi dopuščala, da se financiranje take rešitve naloži predlagateljici. Predlagateljica naj pri reševanju bank ne bi delovala samostojno, ampak naj bi morala upoštevati predpise in stališča državnih organov ter institucij EU. Po njenem mnenju je Republika Slovenija v letih 2013 in 2014 nanjo prenesla esencialno državno nalogo reševanja bank, pri kateri naj predlagateljica ne bi izvajala nalog centralne banke v njenem ustavnopravnem pomenu in zasledovala svojega temeljnega cilja stabilnosti cen, pač pa naj bi brez ustrezno urejenega financiranja izvajala prenesene naloge države.

V zvezi s prepovedjo monetarnega financiranja predlagateljica nadaljuje, da je bilo izvajanje izrednih ukrepov po ZBan-1 državna naloga v poudarjenem javnem interesu, da se prepreči stečaj bank, s tem pa ohrani stabilnost finančnega sistema. Predlagateljica meni, da zato ne sme biti zavezanka za zagotavljanje sredstev za izplačilo odškodnin za škodo, nastalo pri izvrševanju izrednih ukrepov (razen kolikor bi odgovarjala za škodo, ki je neposredna posledica njenih krivdnih kršitev, pod enakimi pogoji kot drugi nosilci javnih pooblastil). Zakonodajalec naj predlagateljici ne bi smel naložiti bremena financiranja odškodninske sheme, ki daje upravičenja do povračil škode ne glede na protipravnost njenega ravnanja ali ravnanja drugih institucij.

Toliko bolj naj bi 123. člen PDEU prepovedoval, da se predlagateljici naloži financiranje pavšalnih nadomestil kot socialnega transferja in (po vsebini) obveznosti države do tretjih oseb. Ureditev pavšalnih nadomestil naj bi tudi grobo kršila načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave, in sicer zaradi domnevno arbitrarnega kriterija bruto dohodka leta 2013, ki naj ne bi odražal dejanskega socialnega položaja nekdanjih imetnikov.

V zvezi s finančno neodvisnostjo centralne banke (130. člen PDEU, 152. člen Ustave) predlagateljica izpostavlja, da države ne smejo spraviti nacionalnih centralnih bank (v nadaljevanju NCB) v položaj, v katerem imajo nezadostna finančna sredstva za izpolnjevanje svojega mandata v nezmanjšanem obsegu (tako nalog, povezanih z ESCB, kot nacionalnih nalog) ali nezadosten neto lastniški kapital. Predlagateljica izjavlja, da države članice ne smejo ovirati centralne banke pri oblikovanju rezerv do ravni, ki je potrebna, da lahko kot članica ESCB izpolnjuje svoje naloge. V tej zvezi predlagateljica navaja, da mora centralna banka ohraniti zadostne zmožnosti oblikovanja rezerv za finančna tveganja zaradi nastopa morebitne finančne nestabilnosti. Protiustavna naj bi bila ureditev ZPSVIKOB, ki prihodnje dobičke predlagateljice (deloma pa tudi obstoječe splošne rezerve) preusmerja v financiranje tipično državnih nalog – reševanja bank in socialne problematike.

V zvezi z 10. členom ZPSVIKOB (javna objava dokumentov in povzetkov dokumentov na spletu) predlagateljica zatrjuje neskladje s 53. in 54. členom Direktive 2013/36/EU. Ta direktiva naj bi omejevala razkrivanje zaupnih informacij o nadzorovanih subjektih, pridobljenih pri opravljanju nadzorniških nalog. Po stališču predlagateljice so poročilo o obremenitvenih testih, (Glej opombo 2) ocene vrednosti sredstev bank in poročila o pregledih kakovosti sredstev bank poklicna skrivnost oziroma zaupne informacije v smislu 53. člena Direktive 2013/36/EU in zato ne morejo biti predmet javnega razkritja, kakršnega zahteva 10. člen ZPSVIKOB (torej razkritja celotni javnosti). Ti dokumenti naj bi lahko vsebovali zaupne informacije, ki se nanašajo ne le na zadevno banko, pač pa tudi na stranke posamezne banke ali druge nasprotne stranke. Te zaupne informacije naj bi se lahko razkrile le v obliki povzetka ali zbirnih informacij, tako da posameznih kreditnih institucij ni moč prepoznati.

Ureditvi virtualnih podatkovnih sob (11. do 23. člen ZPSVIKOB) predlagateljica očita nesorazmeren poseg v »varstvo osebnih podatkov, poklicnih skrivnosti in ostalih varovanih kategorij podatkov«. (Glej opombo 3) Predlagateljica v sistemu virtualnih podatkovnih sob vidi grožnjo škode za tekoče poslovanje subjektov (bank in njihovih komitentov), katerih zaupni finančni podatki bodo na voljo zelo širokemu krogu upravičencev. Tako široko razkritje, kot ga določa 13. člen ZPSVIKOB, naj niti ne bi bilo potrebno za vložitev tožb nekdanjih imetnikov po 25. členu ZPSVIKOB. Zaradi obrnjenega dokaznega bremena naj bi namreč predlagateljica morala dokazati, da niso izpolnjeni pogoji za prisoditev odškodnine. Po mnenju predlagateljice tako za trditveno podlago tožb zadošča dvom o potrebnosti in pravilnosti izrečenih ukrepov Banke Slovenije (za tožbeno konkretizacijo tega dvoma pa naj tožniki ne bi potrebovali zaupnih informacij). Predlagateljica meni, da bi o morebitnih zahtevah tožnikov ali skupin tožnikov za dovolitev dostopa do posameznih zaupnih informacij (ki so po veljavni ureditvi na voljo v virtualni sobi) lahko odločalo sodišče (kot naj bi to po veljavni ureditvi za druge podatke urejal 33. člen ZPSVIKOB). Po njeni oceni naj izpodbijana ureditev sploh ne bi odpravljala informacijskega neravnovesja med njo in nekdanjimi imetniki. Nekdanji imetniki naj večinoma ne bi imeli poglobljenega znanja za razumevanje finančnih podatkov in zaključkov iz dokumentacije virtualnih sob.

Predlagateljica v splošnem zagovarja stališče, da odločanje sodišč o njeni odškodninski odgovornosti pomeni po vsebini tudi sodno presojo celovite ocene kreditnih institucij članic euroobmočja (v delu za Republiko Slovenijo), katere del naj bi bil tudi pregled kakovosti sredstev bank po stanju na dan 31. 12. 2013, pri katerem je sodelovala tudi ECB, na podlagi enotne metodologije in harmoniziranih opredelitev. Zato naj bi ECB nasprotovala temu, da lahko nacionalno sodišče izvede sodno presojo celovite ocene. Za tako presojo naj nacionalna sodišča ne bi bila pristojna.

Členi 27 do 29 ZPSVIKOB naj bi bili v neskladju z načelom jasnosti in pomenske določljivosti, ki je sestavni del načela pravne države iz 2. člena Ustave. Prav tako naj bi predlagateljici onemogočali učinkovito izvrševanje pravice iz 22. člena Ustave. Prevelika ohlapnost določb o vročanju tožb predlagateljici naj bi omogočala arbitrarno ravnanje sodišč. Predlagateljica poleg tega v okoliščinah množičnega spora z velikim številom tožnikov vidi v kombinaciji (po njenem mnenju) prekratkega roka za odgovor na tožbe z obrnjenim dokaznim bremenom kršitev 22. člena Ustave tako z vidika pravice do izjave kot tudi z vidika enakosti orožij. Po njenem mnenju bi bila ustavnoskladna edino ureditev, ki bi določala sukcesivno vročanje paketov tožb, ki se nanašajo na isto odločbo predlagateljice, tako da bi imela predlagateljica rok šest ali devet mesecev za pripravo odgovora na vsako posamezno skupino tožb.

V tretjem odstavku 29. člena ZPSVIKOB predlagateljica vidi posebno obliko enotnega sosporništva, ki naj bi onemogočalo učinkovito izvrševanje njene pravice do izjave. Raztezanje učinkov pravnih dejanj posameznega tožnika v korist drugih tožnikov naj bi predlagateljici preprečevalo učinkovito obrambo. Peti odstavek 35. člena ZPSVIKOB naj bi bil sporen z vidika načela neodvisnosti centralne banke in prepovedi monetarnega financiranja. Lajšanje finančnega bremena tožnikov naj bi bilo naloga države. Možnosti pridobitve pisnih pojasnil institucij EU (36. člen ZPSVIKOB) predlagateljica ne ocenjuje za zadostno. Trdi, da je sodelovanje institucij EU glede na naravo obravnavanih zahtevkov bistvenega pomena za razjasnitev odločilnih dejstev. Zahteva po enakosti orožij v postopku (22. člen Ustave) naj bi zahtevala ustvaritev zakonske podlage za zaslišanje predstavnikov institucij EU oziroma (kot navaja predlagateljica) za njihovo sodelovanje v kot »pomočnikov sodišča«. Pravilo o sodbi o temelju (37. člen ZPSVIKOB) naj bi bilo protiustavno nejasno, kar naj bi bilo v neskladju tudi s pravico do izjave (22. člen Ustave) predlagateljice. Nejasnost predlagateljica očita tudi 38. členu ZPSVIKOB. Hkrati naj bi bila določba v neskladju s pravico do izjave zaradi prekratkega roka za vsebinske odgovore na vse zahtevke o višini.

Predlagateljica zatrjuje, da odsotnost posebne ureditve v ZPSVIKOB o povračilu stroškov predlagateljici v primeru uspeha v pravdi posega v njeno finančno neodvisnost ter v pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave. Iz njenih navedb izhaja, da meni, da bi moral zakon urejati tudi povrnitev njenih stroškov za zapovedane aktivnosti iz predpravdne faze (prevodi dokumentov v tujem jeziku, stroški dostave dokumentov za virtualno podatkovno sobo, stroški njihove priprave itd.).

Splošen zaključek predlagateljice je, da jo procesna ureditev ZPSVIKOB postavlja v bistveno slabši procesni položaj v razmerju do nekdanjih imetnikov. Učinkovito dokazovanje neutemeljenosti odškodninskih zahtevkov naj bi ji bilo s kumulativnim učinkom izpodbijanih določb skoraj onemogočeno.

Člen 41 ZPSVIKOB (nadzor nad uporabo dokumentov in podatkov iz virtualne podatkovne sobe) naj bi vseboval vgrajeno tveganje konflikta interesov. Tako nalaganje velikih dodatnih obremenitev predlagateljici naj bi krnilo njeno funkcionalno neodvisnost, ker naj bi morala pomemben del svojih resursov preusmeriti v izvajanje zadevnega nadzora, kar naj bi otežilo izvrševanje drugih njenih nalog, vključno z zagotavljanjem stabilnosti cen.

Predlagateljica je predlagala, naj Ustavno sodišče predloži v predhodno odločanje SEU več vprašanj glede razlage primarnega in sekundarnega prava EU, ker meni, da je odločitev o njih ključna za presojo izpodbijanih določb.

Državni zbor je odgovoril na zahtevo. Ker naj naloge predlagateljice, ki se nanašajo na bonitetni nadzor nad finančnimi institucijami in njihovo reševanje, ne bi spadale med naloge monetarne politike, naj že zato ne bi mogle biti predmet prepovedi monetarnega financiranja. Državni zbor meni, da ureditev iz 40. člena ZPSVIKOB zadostno varuje rezerve predlagateljice in s tem njeno neodvisnost. Iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-295/13 naj ne bi izhajalo, da predlagateljica ne bi smela biti odškodninsko zavezana nasproti nekdanjim imetnikom. Za Državni zbor je pavšalno nadomestilo shema izvensodnega varstva za vlagatelje, na katerih socialni položaj je izbris lahko vplival. Upoštevaje tudi potencialno višino pavšalnih nadomestil, naj njihova izplačila ne bi mogla ogroziti neodvisnosti predlagateljice in kršiti prepovedi monetarnega financiranja.

V zvezi z razkrivanjem poklicnih skrivnosti Državni zbor opozarja na stališča Ustavnega sodišča iz odločbe št. U-I-295/13 in poudarja, da ZPSVIKOB nekdanjim imetnikom omogoča učinkovito sodno varstvo, ne da bi bil dostop do dokumentov nesorazmerno širok. To naj bi omogočal tristopenjski režim dostopa (javna objava na spletu, virtualna podatkovna soba, pravica iz 24. člena ZPSVIKOB). (Glej opombo 4) Javna objava po 10. členu ZPSVIKOB naj bi izključevala objavo zaupnih ali osebnih podatkov ali poslovne skrivnosti. Namen virtualne sobe naj bi bil, da se tožnikom omogoči, da vložijo tožbo, ki bo »zadostila trditveni podlagi«. Po mnenju Državnega zbora drugi odstavek 11. člena ZPSVIKOB vsebuje ustrezna jamstva za preprečitev zlorabe možnosti dostopa do dokumentov. V splošnem naj bi ZPSVIKOB vseboval ustrezna varovala proti neupravičenemu in prekomernemu razkritju podatkov.

Državni zbor zavrača tudi trditve predlagateljice o protiustavnosti procesnih določil ZPSVIKOB in navaja, da gre pri njih predvsem za vzpostavljanje ustreznega procesnega ravnotežja med strankami. Ne dvomi, da bo Ustavno sodišče ustavnoskladno razložilo ZPSVIKOB. Pravne praznine glede povračila stroškov naj ne bi bilo, saj naj bi se uporabljal Zakon o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 73/07 – uradno prečiščeno besedilo, 45/08 in 10/17 – v nadaljevanju ZPP).

Mnenje o zahtevi je podala Vlada. Meni, da predlagateljica ni aktivno legitimirana za vložitev te zahteve za oceno ustavnosti, ker zahteva ni bila vložena v zvezi s postopki, ki jih sama vodi (razen kolikor izpodbija 4. do 7. člen ZPSVIKOB). Dalje navaja, da je predlagateljica izključno odgovorna za izredne ukrepe, ki jih je samostojno sprejela v letih 2013 in 2014, ko naj noben drug organ ne bi vplival na njene odločitve (prav zaradi njene neodvisnosti). Tudi stresni testi in pregledi kakovosti aktive bank naj bi bili izvedeni »pod njenim okriljem«. Vlada meni, da pravo EU ne narekuje take razlage neodvisnosti predlagateljice, ki bi omejila njeno odškodninsko odgovornost. Izplačilo odškodnin nekdanjim imetnikom naj ne bi moglo vplivati na njeno finančno, funkcionalno, personalno ali operativno neodvisnost. Vlada se strinja, da mora predlagateljica razpolagati s finančnimi sredstvi za opravljanje svojih nalog, vendar izpostavlja, da naj bi ZPSVIKOB vseboval številne varovalke za ohranitev finančnega položaja predlagateljice. Pri tem se sklicuje predvsem na razporejanje presežkov v namenske rezerve po prvem odstavku 40. člena ZPSVIKOB in na omejitev črpanja iz splošnih rezerv za plačilo odškodnin (tretji odstavek 40. člena ZPSVIKOB). Rezerve predlagateljice naj bi bile trenutno razmeroma visoke. Izvrševanje ZPSVIKOB naj ne bi moglo ogroziti opravljanja denarne funkcije v okviru Eurosistema. (Glej opombo 5) Vlada utemeljuje, da je kapitalska ustreznost predlagateljice nad povprečjem Eurosistema in da predlagateljica izplačuje enega nižjih deležev letnega presežka v proračun države.

Po mnenju Vlade plačilo odškodnine nekdanjim imetnikom ni plačilo obveznosti države in ni financiranje naloge države – od izplačila odškodnine naj država ne bi imela nobene koristi. Tretji odstavek 35. člena Protokola št. 4 naj bi določal, da se odgovornost NCB določi z nacionalno zakonodajo. Pravo EU naj ne bi nasprotovalo izpodbijani ureditvi iz ZBan-1 in ZPSVIKOB. Vlada trdi, da Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-295/13 ni podvomilo o ustavnosti ureditve odškodninske odgovornosti predlagateljice. ZBan-1 naj bi urejal odškodninsko odgovornost predlagateljice pri izvajanju njenih pooblastil od leta 2012 naprej. Direktiva 2014/59/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. maja 2014 o vzpostavitvi okvira za sanacijo ter reševanje kreditnih institucij in investicijskih podjetij ter o spremembi Šeste direktive Sveta 82/891/EGS ter direktiv 2001/24/ES, 2002/47/ES, 2004/25/ES, 2005/56/ES, 2007/36/ES, 2011/35/EU, 2012/30/EU in 2013/36/EU in uredb (EU) št. 1093/2010 ter (EU) št. 648/2012 Evropskega parlamenta in Sveta (UL L 173, 12. 6. 2014 – v nadaljevanju Direktiva 2014/59/EU) in Uredba (EU) št. 806/2014 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. julija 2014 o določitvi enotnih pravil in enotnega postopka za reševanje kreditnih institucij in določenih investicijskih podjetij v okviru enotnega mehanizma za reševanje in enotnega sklada za reševanje ter o spremembi Uredbe (EU) št. 1093/2010 (UL L 225, 30. 7. 2014) naj v času izreka izrednih ukrepov ne bi veljali. V vsakem primeru pa naj iz njiju niti ne bi izhajalo, da se predlagateljica zavaruje pred izplačilom odškodnin nekdanjim imetnikom.

Obrnjeno dokazno breme in postrožena odgovornost predlagateljice naj bi sledila odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-295/13. Izredni ukrepi naj bi bili izvedeni ob upoštevanju Sporočila Komisije o uporabi pravil o državni pomoči za podporne ukrepe v korist bank v okviru finančne krize od 1. avgusta 2013 dalje (UL C 216, 30. 7. 2013).

V zvezi s pavšalnim nadomestilom Vlada meni, da je pričakovani obseg izplačil glede na postavljene kriterije minimalen. Tudi Vlada ta institut šteje za socialni korektiv za določene vlagatelje – fizične osebe.

Vlada vidi temelj za objavo zaupnih dokumentov in informacij že v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-295/13, ki naj bi zahtevala poln vpogled tožnikov v listine v zvezi z odpisom ali konverzijo. Trdi, da ZPSVIKOB vsebuje ustrezna varovala za njihovo zaupnost, in poudarja, da imajo dostop v virtualno podatkovno sobo le nekdanji imetniki in njihovi pooblaščenci za namen uveljavljanja tožbenih zahtevkov. Poleg tega zatrjuje, da Direktiva 2013/36/EU ne more biti podlaga za zaupnost dokumentacije iz ZPSVIKOB, in sicer tako zaradi datuma uveljavitve navedene direktive kakor tudi zaradi dejstva, da se navedena direktiva nanaša na zaupne informacije, pridobljene med opravljanjem nalog bonitetnega nadzora, ne pa pri izvajanju nalog reševanja bank, v zvezi s čimer naj bi predlagateljica sprejela sporne izredne ukrepe. Pravo EU naj bi obveznost varovanja poklicne skrivnosti v zvezi z informacijami, ki jih je predlagateljica pridobila pri izvajanju nalog reševanja, vzpostavilo šele z Direktivo 2014/59/EU (ki naj se ne bi uporabila za sporne izredne ukrepe). Brez dostopa nekdanjih imetnikov do dokumentov, kot so poročila o izvedbi stresnih testov, pregledi kakovosti sredstev in ocene vrednosti sredstev, naj nekdanji imetniki ne bi mogli oblikovati trditvene podlage tožbenih zahtevkov. Sicer pa Vlada pojasnjuje, da je razkritje teh nadzorniških informacij nekdanjim imetnikom upravičeno že zaradi povezanosti z ukrepom prenehanja ali konverzije kvalificiranih obveznosti, ki naj bi po določenih merilih ustrezal posebnemu insolvenčnemu postopku. Dejstvo, da predlagateljica po 41. členu ZPSVIKOB izvršuje nadzor nad uporabo zaupnih dokumentov in podatkov iz virtualne sobe, naj nikakor ne bi vplivalo na njen procesni položaj v sodnih postopkih.

Predvideno zalaganje stroškov za izvedbo dokaza s skupino izvedencev (peti odstavek 35. člena ZPSVIKOB) naj bi bilo namenjeno učinkovitosti sodnega varstva vlagateljev in zagotovitvi procesnega ravnotežja s predlagateljico. Vlada pravilo o izdaji sodbe o temelju (37. člen ZPSVIKOB) zagovarja s stališčem, da se kasnejše odločanje o višini tako poenostavi in pospeši, da se zagotovi uniformnost odločanja v množičnih sporih in da se poveča možnost sklenitve sodne poravnave. Glede 27. do 29. člena ZPSVIKOB Vlada zavrača teze zahteve o protiustavni nedoločnosti in v delu podaja njihovo razlago. V splošnem meni, da ureditev spoštuje zahteve 22. člena Ustave. Rok za odgovor na zahtevek o višini (38. člen ZPSVIKOB) naj bi upošteval, da bo po izdani sodbi o temelju obravnava tožbenih zahtevkov po višini »bolj kot ne matematični izračun«.

Stresni testi in pregledi kakovosti sredstev, ki so bili podlaga za izbris kvalificiranih obveznosti bank, naj bi bili opravljeni v skladu s slovensko zakonodajo, in ne kot del celovite ocene, ki naj bi jo izvajala ECB. Slovenska sodišča naj bi zato smela znotraj odškodninskih postopkov po 350.a členu ZBan-1 in ZPSVIKOB presojati pravilnost izvedbe stresnih testov in pregledov kakovosti sredstev ter osnovno metodologijo za njihovo izvedbo.

Vlada se ne strinja s predlogi predlagateljice za postavitev SEU vprašanj za predhodno odločanje in podaja svoj predlog takega vprašanja.

Stališče o zahtevi je posebej podalo tudi Ministrstvo za finance. Navaja, da je namen ZPSVIKOB zagotoviti učinkovit postopek sodnega varstva za nekdanje imetnike ob upoštevanju odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-295/13. Pri pripravi ZPSVIKOB naj bi bila temeljito preverjena vprašanja prava EU in opravljena ustrezna posvetovanja. Procesne določbe naj bi sledile tudi predlogom sodne veje oblasti. Ministrstvo v stališču omenja tudi možnost novele ZPSVIKOB, čeprav naj bi bil že obstoječi zakon »z vidika pravic nekdanjih imetnikov učinkovit in ustavno skladen«.

Odgovor Državnega zbora, mnenje Vlade in stališče Ministrstva za finance so bili poslani predlagateljici, ki se je o njih izjavila.

Državni zbor naj bi zmotno razumel bistvo prepovedi monetarnega financiranja iz 123. člena PDEU. Presoja, ali je prišlo do kršitve te prepovedi, naj bi bila odvisna le od tega, ali odškodnina oziroma pavšalno nadomestilo po ZPSVIKOB izvirata iz obveznosti države ali iz obveznosti predlagateljice pri izvajanju njenih temeljnih centralnobančnih funkcij, ki tvorijo ustavnopravni pojem centralne banke. Reševanje bank prek izrekanja izrednih ukrepov je po mnenju predlagateljice bila naloga države, ki jo je predlagateljica morala izvajati po zakonskem pooblastilu, država pa bi ji morala zanjo zagotoviti ustrezne pogoje in vire (tudi finančne). Zato naj bi bilo izplačevanje odškodnin in pavšalnih nadomestil iz sredstev predlagateljice po 123. členu PDEU prepovedano prevzemanje finančnega bremena za nekaj, kar je v temelju naloga države. Predlagateljica tudi meni, da se Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-295/13 v zvezi s pogoji njene odškodninske odgovornosti ni opredeljevalo do vidikov finančne neodvisnosti in načela prepovedi monetarnega financiranja. Predlagateljica se ne strinja s stališči Državnega zbora glede pavšalnih nadomestil ter dostopa do dokumentov in podatkov. Poudarja, da so poročila o obremenitvenih testih, pregledi kakovosti sredstev in ocene vrednosti sredstev, ki se nanašajo na posamezne nadzorovane banke, zaupne informacije po Direktivi 2013/36/EU.

V odgovoru na mnenje Vlade predlagateljica navaja, da se neodvisnost centralnih bank pri izvajanju nalog nadzora in reševanja sicer pojmuje drugače in »ožje« kot pri monetarni politiki (ker centralna banka ni nujno edini odločevalec in je odvisna tudi od odločitev drugih institucij, poleg tega naj bi bila skrb za finančno stabilnost tudi naloga Vlade). Vendar naj bi centralna banka kot organ reševanja svoje odločitve še vedno sprejemala neodvisno, čeprav v okviru predpisov, ki pa naj ji ne bi dopuščali take avtonomnosti in diskrecije kot pri denarni politiki. Tudi pri izvajanju teh nalog naj bi centralna banka morala ohraniti finančno neodvisnost, odgovornost centralne banke za tako izvedene naloge pa naj ne bi smela krniti njene zmožnosti opravljati osnovne naloge centralne banke oziroma kršiti prepovedi monetarnega financiranja. Konkretno naj bi imeli pri celotnem postopku sprejemanja izrednih ukrepov v letih 2013 in 2014 tako EU kot tudi Republika Slovenija pomembno vlogo. Zaradi tega naj odgovornosti za morebitne napake oziroma finančnega bremena za morebitne primanjkljaje ne bi bilo mogoče pripisati oziroma naložiti zgolj predlagateljici (ki svojo odškodninsko odgovornost po 350.a členu ZBan-1 in ZPSVIKOB razume kot objektivno (Glej opombo 6) in kot tako, da zanjo sploh niso pomembni kriteriji iz 223.a člena ZBan-1). Predlagateljica obširno pojasnjuje vlogo države in institucij EU v širšem kontekstu odločitve, da je treba ustvariti pogoje za sanacijo bančnega sistema z dodelitvijo državne pomoči. Vse ocene in odločitve v zvezi z izrednimi ukrepi naj bi predlagateljica sprejemala v tesnem sodelovanju z Vlado in naj pri tem torej ne bi bila popolnoma avtonomna. Republika Slovenija naj bi imela od izbrisa kvalificiranih obveznosti koristi tako v smislu zaščite javnega interesa kot tudi zaradi posledične pridobitve 100 odstotkov kapitalskega deleža v saniranih bankah. Po oceni predlagateljice vsebina Direktive 2014/59/EU ni nepomembna pri presoji ustavnosti ZPSVIKOB (ker naj bi se določbe ZBan-1 o izrednih ukrepih sprejemale v luči vsebine navedene direktive). Predlagateljica navaja, da morajo biti pravila o odškodninski odgovornosti NCB vedno skladna s pravom EU.

Predlagateljica obširno pojasnjuje, zakaj bi glede na njeno kapitalsko stanje omejitev zmožnosti prihodnjega oblikovanja rezerv (ali celo neposredno poseganje v že oblikovane rezerve) poslabšala predlagateljičino sposobnost pokrivanja izgub iz njenih primarnih nalog. Posebej opozarja, da so relevanten vir za pridobivanje podatkov o njenem kapitalu in rezervah njeni revidirani računovodski izkazi, ne pa statistična bilanca. Načelo finančne neodvisnosti naj bi zahtevalo, da ima predlagateljica vedno dovolj sredstev za nezmanjšano opravljanje vseh svojih nalog. V zvezi s pavšalnimi odškodninami izpostavlja stroškovno in administrativno breme vodenja postopkov v zvezi z njimi, sicer pa vztraja pri tezi o nesprejemljivosti financiranja socialnih transferjev s strani centralne banke z vidika prepovedi monetarnega financiranja in načela neodvisnosti (tako po Ustavi kot po pravu EU).

V zvezi z upoštevnostjo Direktive 2013/36/EU za dokumente, ki so bili izdelani pred njeno uveljavitvijo, predlagateljica navaja, da je dokument zaupen od takrat, ko to predpis določi, ne glede na datum njegovega nastanka.

Predlagateljica v odgovoru na stališče Ministrstva za finance ugotavlja, da ni jasno, kako naj bi Ustavno sodišče to stališče lahko upoštevalo pri odločanju o njeni zahtevi za oceno ustavnosti. Številne navedbe ministrstva naj bi bile zavajajoče, poleg tega naj ministrstvo niti ne bi moglo zagotoviti, da bo morebiten zakonski predlog na koncu sprejet.

Ustavno sodišče je z dopisom z dne 16. 3. 2020 pozvalo predlagateljico, naj (a) mu predloži podatke o datumu nastanka dokumentov iz prvega odstavka 22. člena ZPSVIKOB (Glej opombo 7) in naj (b) mu pošlje vse dokumente, razen odločbe o izbrisu, iz prvega odstavka 22. člena ZPSVIKOB za (tedanjo) Abanko, d. d., Ljubljana. (Glej opombo 8) Predlagateljica je dokumente za Abanko, d. d., Ljubljana, Ustavnemu sodišču izročila na elektronskem nosilcu podatkov, s spremnim dopisom z dne 8. 6. 2020, katerega priloga je bil seznam dokumentacije na podatkovnem nosilcu v pisni obliki. V spremnem dopisu so bili vsebovani tudi podatki o datumu nastanka dokumentov iz prvega odstavka 22. člena ZPSVIKOB. Ker je predlagateljica zatrjevala, da so ti podatki in dokumenti bančna tajnost oziroma poslovna skrivnost, je Ustavno sodišče glede elektronskega nosilca podatkov in spremnega dopisa predlagateljice določilo poseben način uveljavljanja pravice Državnega zbora do seznanitve in opredelitve (z vpogledom v podatke in dokumente v prostorih Ustavnega sodišča). Državni zbor te možnosti ni izkoristil.

Ustavno sodišče je na podlagi smiselne uporabe četrtega odstavka 226. člena ZPP, na katero napotuje prvi odstavek 6. člena ZUstS, z dopisom z dne 6. 7. 2020 pozvalo predlagateljico, naj: (a) pojasni, ali je na spletu javno objavljeni dokument predlagateljice »Celovito poročilo o skrbnem pregledu bančnega sistema« (Glej opombo 9) dejansko »poročilo o obremenitvenih testih« iz sedme alineje prvega odstavka 22. člena ZPSVIKOB; (b) poda pojasnila glede statusa nekaterih drugih dokumentov iz elektronskega nosilca podatkov; (c) pojasni, kateri po njenem mnenju zaupni podatki, ki so bili izročeni Ustavnemu sodišču na elektronskem nosilcu podatkov, še niso bili javno objavljeni v Celovitem poročilu o skrbnem pregledu bančnega sistema.

Predlagateljica je na navedeni poziv odgovorila z vlogo z dne 22. 7. 2020, v kateri je navedla, da je javno objavljeno Celovito poročilo o skrbnem pregledu bančnega sistema dokument, ki predvsem vsebuje izid obremenitvenih testov, (Glej opombo 10) katerega javna objava je po tretjem odstavku 53. člena Direktive 2013/36/EU dovoljena. Predlagateljica je tudi pojasnila, kateri od Ustavnemu sodišču elektronsko izročenih dokumentov sestavljajo poročilo o obremenitvenih testih iz sedme alineje prvega odstavka 22. člena ZPSVIKOB (s tabelaričnimi prilogami), ki je po mnenju predlagateljice zaupno in ki ga je v konkretnem primeru izdelal zunanji izvajalec, nanj pa se je predlagateljica oprla pri izdaji odločb o izrednih ukrepih. Poleg tega naj bi bili na elektronskem nosilcu podatkov Ustavnemu sodišču izročeni še nekateri dokumenti iz devete alineje prvega odstavka 22. člena ZPSVIKOB (drugi dokumenti, na katerih je neposredno temeljila odločba Banke Slovenije). Predlagateljica je navedla tudi, da na spletu javno objavljeno Celovito poročilo o skrbnem pregledu bančnega sistema sicer deloma povzema vsebino poročila o obremenitvenih testih, vendar brez zaupnih informacij o posamezni banki. Nazadnje je predlagateljica ponudila pojasnila o točnih mestih v dokumentih na elektronskem nosilcu podatkov, kjer so varovani podatki, ki jih še ni javno objavila.

Ustavno sodišče je vlogo predlagateljice z dne 22. 7. 2020 (Glej opombo 11) vročilo v opredelitev Državnemu zboru. O vlogi je podala mnenje Vlada. Razen kratkega strinjanja s predlagateljico, da je »poročilo o obremenitvenih testih« iz ZPSVIKOB izvorno poročilo, ki ga je izdelal zunanji izvajalec, se Vlada v tem mnenju vsebinsko ne opredeljuje do omenjene vloge predlagateljice, k čemur je bil Državni zbor pozvan (pač pa podaja splošna stališča glede utemeljenosti zahteve za oceno ustavnosti). Ustavno sodišče zato mnenja Vlade ni upoštevalo pri odločanju in ga tudi ni vročilo predlagateljici v odgovor.