Odločba o ugotovitvi, da 2. in 3. točka 3. člena Zakona o varstvu kulturne dediščine (Uradni list RS, št. 16/08, 123/08 in 8/11) nista v neskladju z Ustavo in o ugotovitvi, da so prvi odstavek 6. člena, 53. člen, deseta alineja prvega odstavka 127. člena in 135. člen Zakona o varstvu kulturne dediščine v neskladju z Ustavo ter o zavrženju pobud

1413. Odločba o ugotovitvi, da 2. in 3. točka 3. člena Zakona o varstvu kulturne dediščine (Uradni list RS, št. 16/08, 123/08 in 8/11) nista v neskladju z Ustavo in o ugotovitvi, da so prvi odstavek 6. člena, 53. člen, deseta alineja prvega odstavka 127. člena in 135. člen Zakona o varstvu kulturne dediščine v neskladju z Ustavo ter o zavrženju pobud

Številka: U-I-297/08-19

Datum: 7. 4. 2011

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobud Numizmatičnega društva Slovenije in Urbana Mateta, oba Ljubljana, ki ju zastopa Odvetniška družba Brecelj, Korošec, Mate, Zupančič, d. o. o. – o. p., Ljubljana, ter v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudi samostojnega podjetnika Janeza Švajncerja, s. p., Logatec in Urbana Mateta, na seji 7. aprila 2011

Točki 2 in 3 člena 3 Zakona o varstvu kulturne dediščine (Uradni list RS, št. 16/08, 123/08 in 8/11) nista v neskladju z Ustavo.

Prvi odstavek 6. člena, 53. člen, deseta alineja prvega odstavka 127. člena in 135. člen Zakona o varstvu kulturne dediščine so v neskladju z Ustavo.

Državni zbor Republike Slovenije mora ugotovljeno neskladje iz prejšnje točke izreka odpraviti v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Do odprave protiustavnosti iz 2. točke tega izreka se zadrži izvrševanje desete alineje prvega odstavka 127. člena Zakona o varstvu kulturne dediščine.

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Navodila št. 2 z dne 24. 3. 2009 se zavrže.

Pobuda Numizmatičnega društva Slovenije za začetek postopka za oceno ustavnosti 3. člena, prvega odstavka 6. člena, 53. člena, desete alineje prvega odstavka ter drugega in tretjega odstavka 127. člena ter 135. člena Zakona o varstvu kulturne dediščine se zavrže.

1. Pobudniki izpodbijajo 2. in 3. točko 3. člena, prvi odstavek 6. člena, 53. člen, deseto alinejo prvega odstavka ter drugi in tretji odstavek 127. člena ter 135. člen Zakona o varstvu kulturne dediščine (v nadaljevanju ZVKD-1), ker naj bi bili v neskladju z 2., 8., 27., 28., 33., 42., 59., 67., 69., 70., 74. in 155. členom Ustave. Izpodbijana ureditev naj bi bila v neskladju tudi s 1. členom Prvega protokola h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju Prvi protokol k EKČP) ter s pravnim redom Evropske unije (v nadaljevanju EU), in sicer z Uredbo Sveta (EGS) št. 3911/92 z dne 9. decembra 1992 o izvozu predmetov kulturne dediščine (UL L 395, 31. 12. 1992, str. 1–5), ki jo je nadomestila Uredba Sveta (ES) št. 116/2009 z dne 18. decembra 2008 o izvozu predmetov kulturne dediščine (Kodificirana različica), UL L 39, 10. 2. 2009, str. 1–7 (v nadaljevanju Uredba Sveta št. 116/2009). Prvi pobudnik je samostojni podjetnik, ki vodi zasebni Vojni muzej Logatec in ima dovoljenje Ministrstva za kulturo za hrambo, varovanje, razstavljanje in predstavljanje premične kulturne dediščine, ki jo je sam zbral, oblikoval pa je tudi bogato numizmatično zbirko. Druga pobudnika sta Numizmatično društvo Slovenije (v nadaljevanju NDS) in Urban Mate, član tega društva, ki poseduje zbirko antičnih in drugih kovancev in naj bi bil lastnik več tulcev nabojev.

2. Pobudnika samostojni podjetnik Janez Švajncer in Urban Mate sta zbiratelja starih kovancev in starega orožja. V skladu s prvim odstavkom 135. člena ZVKD-1 sta obvestila pristojni muzej o hranjenju zbirk teh predmetov, za katere nimata potrdila o izvoru. Prodajanje, kupovanje in zbiranje takih predmetov naj po predpisih, veljavnih do uveljavitve ZVKD-1, ne bi bilo prepovedano, zato v času njihove pridobitve ni bilo znano, od kod izvirajo oziroma kje so bili najdeni. Trdita, da so zaradi izpodbijanih določb ZVKD-1 predmeti v zbirki Vojnega muzeja oziroma kovanci v numizmatični zbirki postali last države. Izpodbijana ureditev naj bi bila zato neskladna s 33., 67. in z 69. členom Ustave. ZVKD-1 naj bi za hranitelja arheološke najdbe ali zbirke takih najdb na novo uvedel obveznost imeti dokazilo o izvoru teh predmetov (53. člen ZVKD-1), sicer naj bi hranitelj storil prekršek (127. člen ZVKD-1). Ker naj ZVKD-1 ne bi opredelil vsebine tega dokazila, naj bi Zakon vse pridobitve arheoloških najdb pred sprejetjem tega zakona razglasil za nezakonite in sankcionirane kot prekršek. To naj bi bilo v neskladju z 28. členom Ustave (načelo zakonitosti v kazenskem pravu) in drugimi temeljnimi načeli kazenskega prava, zlasti z domnevo nedolžnosti (27. člen Ustave) ter s 155. členom Ustave (prepoved povratne veljave pravnih aktov). Zakon v 135. členu sicer ureja odpustitev pregona za predhodna kazniva dejanja in prekrške, vendar naj bi postopek, ki sledi obvestilu o hrambi arheološke najdbe brez potrdila o izvoru, pomenil nevarnost arbitrarnega podržavljanja takih predmetov. Pobudnik NDS v zvezi s tem poudarja, da naj bi bile opredelitve pojmov »arheološka najdba« in »arheološka ostalina« v 3. členu ZVKD-1 nenatančne, kar naj bi oteževalo razumno in nepristransko izvrševanje celotnega zakona. Zato naj prvi odstavek 6. člena ZVKD-1 ne bi jasno uredil lastninske pravice države, 53. člen ZVKD-1 naj ne bi bil v skladu z načelom določnosti predpisov, zbiratelji pa naj posledično ne bi vedeli, katere predmete naj bi bili dolžni prijaviti kot arheološke najdbe na podlagi 135. člena ZVKD-1, niti kaj naj bi se z njimi v tem postopku dogajalo. Pobudnika Janez Švajncer in Urban Mate navajata, da je najditelj predmeta v zemlji ali vodi po prej veljavnem Zakonu o varstvu kulturne dediščine (Uradni list RS, št. 7/99 – v nadaljevanju ZVKD) imel možnost ovreči domnevo, da ima predmet lastnosti kulturne dediščine. Za opredelitev te lastnosti naj bi bil predpisan tudi pogoj, da mora biti tak predmet najden na ozemlju Republike Slovenije, česar naj novi ZVKD-1 ne bi več določal. ZVKD-1 očitata tudi, da je Uredbo Sveta št. 116/2009 v slovenski pravni red prenesel protislovno in nepravilno, ker naj bi bil njen namen določiti pravila trgovanja s predmeti kulturne dediščine z državami izven EU, ne pa urejanje pravil za trg EU. Sodišče Evropskih skupnosti naj bi prav zaradi trgovanja s takimi predmeti v sodbi z dne 10. 10. 1985 v zadevi Collector Guns Gmbh & Co. Kg proti Hauptzollamt Koblenz, C-252/84 (v nadaljevanju zadeva C–252/84) podrobneje določilo zbirateljske predmete v smislu enotne carinske tarife. Zato naj bi bil Zakon v neskladju s pravom EU in 1. členom Prvega protokola k EKČP, s tem pa tudi z 8. členom Ustave.

3. Pobudnik NDS navaja, da je društvo ustanovljeno zaradi pospeševanja zbirateljske dejavnosti, skrbi za ohranjanje starinskih predmetov, ki so lahko tudi kulturna dediščina, omogočanja nabave in zamenjave teh predmetov za člane ter izobraževalne in založniške dejavnosti. Izpodbijane določbe ZVKD-1 naj bi grobo posegle v interese članov društva, v gospodarsko neprofitno dejavnost društva ter posledično v dejavnost društva. Zato naj bi bile v neskladju z 42., 74. in 59. členom Ustave.

4. Državni zbor Republike Slovenije na pobudi ni odgovoril.

5. Mnenje je poslala Vlada Republike Slovenije. Po njeni oceni se nekatere od izpodbijanih zakonskih določb na položaj NDS sploh ne nanašajo, ker to ne hrani niti ne zbira arheoloških najdb. Glede na Zakon o društvih (Uradni list RS, št. 61/06 in 58/09 – v nadaljevanju ZDru-1) naj tudi ne bi smelo opravljati dejavnosti, ki bi bila namenjena dobičku. Trditve, da bo dokazilo o izvoru ohromilo društveno dejavnost, pa naj bi bile neutemeljene, ker ZVKD-1 ne posega v ureditev objavljanja in razstavljanja, niti ne prepoveduje zbirateljstva.

6. Vlada poudarja, da pobudniki v svojih očitkih izhajajo iz napačne domneve, in sicer, da ZVKD-1 ex lege uvaja državno lastništvo nad arheološkimi najdbami in nad zemljišči, kjer so arheološke ostaline. Obširno predstavi dosedanje ureditve od leta 1945 do vključno ZVKD-1, v katerih naj bi vedno obstajale določbe, ki naj bi za vse arheološke najdbe oziroma premičnine, ki so najdene na zemlji, pod zemljo ali pod vodo in ki so imele z zakonom določene kulturne vrednote, določale, da so te državna lastnina oziroma med letom 1960 in 1999 družbena lastnina. Najditelji takih predmetov naj bi bili vedno dolžni najdbo prijaviti in predmete oddati pooblaščeni ustanovi. Glede arheoloških najdb, dvignjenih iz zemlje ali vode pred letom 1945, Vlada pojasnjuje, da se praktično ne morejo več pojaviti v zasebnih zbirkah, ker so te v dosedanjem petdesetletnem obdobju postopoma prehajale med zbirke javnih muzejev, ki so državna lastnina, zato naj bi obstajala zelo majhna verjetnost, da bi bile arheološke najdbe iz tega obdobja dostopne na trgu. Ker naj bi arheološke najdbe v obdobju po letu 1945 lahko izvirale le iz izkopavanj ali iz naključnih najdb, naj bi zakonodaja, ki je zahtevala prijavo in strokovno ocenitev predmetov, dvignjenih iz zemlje ali vode, ves čas veljala tudi za pobudnike. Če naj bi bil predmet s takimi lastnostmi v tem obdobju na prodaj, naj bi glede na predpise šlo za protipravno pridobljeni predmet, dan v promet (zamolčanje naključne najdbe, črna prodaja pri udeležencih izkopavanj, kraja izkopanin, nedovoljena izkopavanja).

7. Vlada meni, da pobudniki prvi odstavek 6. člena ZVKD-1 izpodbijajo na podlagi napačnih predpostavk. Ta določba naj bi le nadaljevala zaporedje pravnih norm, ki naj bi v našem pravnem redu vse od začetka zakonskega urejanja tega področja vzdrževalo državno lastništvo nad arheološkimi najdbami. Zato naj učinek ZVKD-1 ne bi pomenil podržavljanja posameznih arheoloških najdb ali zbirk, ampak naj bi zagotavljal le pravno kontinuiteto ureditve tega področja. ZVKD-1 naj bi zgolj omogočal, da bi se v konkretnih primerih ugotovilo, kateri predmeti naj bi bili že na podlagi prej veljavne zakonodaje od leta 1945 dalje nedvomno državna last in naj bi imeli takšne vrednote, da naj bi bila utemeljena njihova uvrstitev v javno muzejsko zbirko. Vlada tudi meni, da izpodbijani prvi odstavek 6. člena ZVKD-1 ni manj strog kot primerljiva določba 58. člena ZVKD, ki je veljala pred njim. Povsem jasno naj bi bilo, da se tudi ZVKD-1 lahko nanaša le na ozemlje Republike Slovenije. Ocenjuje pa, da je bila določba prej veljavnega zakona manj natančna, ker ni vsebovala pogoja starosti in ločevanja med arheološko in drugo kulturno dediščino. Poudarja, da je po ZVKD in po ZVKD-1 pomembna zlasti strokovna ugotovitev lastnosti kulturne dediščine za konkretni predmet. Vlada meni, da prvi odstavek 6. člena ZVKD-1 ne predpisuje podržavljanja premičnin, zato ni v neskladju z 69. členom Ustave in posledično ne s 33. in 67. členom Ustave.

8. Vlada pojasnjuje, da ZVKD-1 v 2. točki 3. člena opredeljuje pojem arheološke najdbe kot premično arheološko ostalino, zato naj bi bilo jasno, da gre za premičnino. Pojem arheološka ostalina pa naj bi bil temeljni pojem, ki ga opredeljuje 3. točka 3. člena ZVKD-1 kot nepremičnino in z njo povezano premičnino, ki je sled človekovega preteklega delovanja in za katero je mogoče domnevati, da je pod vodo ali zemljo več kot 100 let (orožje 50 let) in da ima lastnosti kulturne dediščine. Kulturna dediščina naj bi postala, ko je strokovno identificirana in registrirana. Pojasni, da gre pri opredelitvi arheoloških ostalin za zaščito predstopnje arheološke dediščine, kot ta izhaja iz Evropske konvencije o varstvu arheološke dediščine (spremenjena) (Uradni list RS, št. 24/99, MP, št. 7/99 – v nadaljevanju MEKVAD). Ker pojem arheološka ostalina obsega vsakršne arheološke elemente na zemlji, pod njo ali v vodi, ne glede na to, ali so premični ali nepremični, naj zanje obveznost dokazila o izvoru iz 53. člena ZVKD-1 in obveznost prijavljanja po 135. členu ZVKD-1 ne bi bila niti logična niti smiselna. Opredelitev pojma arheološka najdba, ki naj bi bila deležna posebne ureditve glede lastništva (državna oziroma družbena last), raziskovanja, odkrivanja in izvoza, pa naj bi bila že po prej veljavnih predpisih vedno široka. Glede na to Vlada meni, da temeljnih pojmov v ZVKD-1 ni mogoče arbitrarno razlagati in uporabljati, zato ne vidi očitanega neskladja 2. in 3. točke 3. člena tega zakona z 2. členom Ustave.

9. Glede izpodbijanega 53. člena ZVKD-1, ki uvaja dokazilo o izvoru, Vlada meni, da je uvedba take določbe nujna zaradi doslednejšega uresničevanja javne koristi ohranjanja kulturne dediščine, kot jo opredeli 5. člen Ustave. Ta ureditev naj ne bi posegala v pravice hraniteljev arheoloških najdb, če so te pravice imeli že pred uveljavitvijo ZVKD-1. Namen te določbe naj bi bil le omogočiti sledljivost prometa z arheološkimi najdbami, ne pa posegati v pridobljene pravice. Obveznost države zagotoviti sledljivost predmetov premične kulturne dediščine naj bi izhajala iz mednarodnih konvencij, ki obvezujejo Slovenijo na področju spopadanja z nedovoljeno trgovino s premično kulturno dediščino. Tako naj bi bil od uveljavitve Konvencije o ukrepih za prepoved in preprečevanje nedovoljenega uvoza in izvoza kulturnih dobrin ter prenosa lastninske pravice na njih (Uradni list RS, št. 54/92, MP, št. 15/92, in Uradni list SFRJ, MP, št. 50/73 – v nadaljevanju Konvencija UNESCO)(1) vsak pravni posel z arheološkimi najdbami in kovanci (ne glede na to, ali izvirajo iz arheoloških kontekstov) registriran, trgovci bi morali kupce seznanjati z možnostjo omejitve pravnega prometa, država pa bi morala izvajati ustrezne ukrepe za preprečevanje nedovoljenih dejanj, vključno z nedovoljenim prenosom lastninske pravice na takih predmetih. Vendar naj bi te zahteve v notranje pravo uvedel šele ZVKD leta 1999, ki je upošteval tudi zahteve MEKVAD in pravne akte EU glede izvoza in vračanja predmetov kulturne dediščine. ZVKD-1 naj bi dobrovernim hraniteljem arheoloških najdb v Sloveniji s prehodno določbo 135. člena omogočil neboleč in pravno varen prehod iz sistema, ki dokazila o izvoru ni poznal, v sistem, ki ga predpisuje. Vlada na podlagi teh argumentov meni, da izpodbijani 53. in 127. člen ZVKD-1 nista v neskladju s 155., 27. in 28. členom Ustave. Glede dokazila o izvoru Vlada priznava, da ga Zakon dejansko ne opredeljuje, vendar meni, da bi z natančnejšo opredelitvijo njegove vsebine skrčili možnosti za ugotavljanje sledljivosti izvora predmetov, katerega dokazovanje pa je breme hraniteljev. V mnenju našteva mogoče vsebine oziroma oblike potrdila o izvoru, vse od sklepa o dedovanju do objav v publikacijah. Navaja, da to dokazilo izkazuje le okoliščine hraniteljeve osebne pridobitve takega predmeta ter torej pomeni dokaz, ki omogoča slediti kroženju arheoloških najdb in njihovemu izvoru. Ker naj bi bila ta določba namenjena zgolj ugotavljanju dejstev in izvajanju dokazov, Vlada meni, da ni nejasna.

10. Vlada zatrjuje, da izpodbijani 135. člen ZVKD-1 ne omogoča podržavljenja arheoloških najdb in njihovih zbirk ter da pravočasna prijava omogoča legalizacijo vseh, tudi protipravno pridobljenih predmetov. Vlada opiše potek postopka, ki naj bi ga opravil državni ali pooblaščeni muzej (v nadaljevanju muzej), ki so mu osebe, ki hranijo arheološko najdbo brez potrdila o izvoru, to dejstvo prijavile. S tem naj bi te osebe pridobile potrdilo o izvoru za tiste predmete, ki ostanejo v njihovi hrambi, ali pa bi prejele denarno nadomestilo za hranjenje tistih arheoloških najdb ali zbirk, za katere bi se ugotovilo, da imajo vrednote kulturnega spomenika državnega pomena, in ki bi se vključile v javne muzejske zbirke. Pojasnjuje, da je natančna opredelitev protipravnih dejanj v drugem odstavku 135. člena ZVKD-1, na katera se odpustitev pregona nanaša, nujna zaradi določnosti pravne norme.

11. V zvezi z navedbami o neusklajenosti izpodbijane ureditve s pravnim redom EU Vlada pojasnjuje, da Pogodba o ustanovitvi Evropske skupnosti (prečiščena različica, UL C 321, 29. 12. 2006, Uradni list RS, št. 27/04, MP, št. 7/04 – v nadaljevanju PES) v 30. členu omogoča državam članicam, da omejijo ali prepovejo pretok blaga na notranjem trgu EU zaradi varstva nacionalnega bogastva z umetniško, zgodovinsko ali arheološko vrednostjo. Direktiva 93/7/EGS Sveta z dne 15. marca 1993 o vračanju predmetov kulturne dediščine, ki so bili protipravno odstranjeni iz ozemlja države članice (UL L 74, 27. 3. 1993, str. 74–79), Uredba Sveta št. 116/2009 in drugi pravni akti EU s tega področja vsebujejo določbe, iz katerih je jasno, da ne posegajo v pristojnosti držav po 30. členu PES. Slovenija je z ZVKD-1 opredelila nacionalno bogastvo zaradi spremljanja trgovanja in preprečevanja nedovoljenega iznosa ali izvoza s ciljem njegovega zavarovanja. Nacionalno bogastvo je sicer urejeno tudi v Zakonu o vračanju protipravno odstranjenih predmetov kulturne dediščine (Uradni list RS, št. 126/03 – ZVPOPKD), vendar se ta zakon nanaša le na postopke v zvezi s protipravno odstranitvijo takega predmeta iz ene države članice EU v drugo. Slovenija je v skladu z 9. členom Uredbe Sveta št. 116/2009 obvezana uvesti v notranji pravni red le pravila in kazni, ki se uporabljajo za kršitve te uredbe, ter sprejeti vse potrebne ukrepe za zagotovitev njenega izvajanja. Vlada tudi pojasnjuje, da si pobudnika Janez Švajncer in Urban Mate napačno razlagata prilogo A1 k tej Uredbi, in sicer, da je bilo vsakršno trgovanje in izvoz zbirateljskih predmetov, ki sodijo v kategorije, omenjene v zadevi C-252/84, prosto. Uredba Sveta št. 116/2009 namreč v 2. točki 2. člena jasno določa, v katerih primerih državi članici za izvoz predmetov kulturne dediščine iz carinskega območja Skupnosti ni treba izdati izvoznih dovoljenj. Glede na to naj bi bila neutemeljena trditev pobudnikov, da je ZVKD-1 v neskladju s pravnim redom EU.

12. Vlada še navaja, da orožja in drugega vojaškega materiala iz prve in druge svetovne vojne hraniteljem ni bilo treba prijavljati po 135. členu ZVKD-1. Takšni predmeti po 10. členu ZVKD-1 ne štejejo za nacionalno bogastvo, ampak je namen njihove uvrstitve v arheološke najdbe in arheološke ostaline v vzpostavitvi zakonske prepovedi odnašanja takega gradiva s terena v nasprotju z 32. členom ZVKD-1.