Uredba o dokumentih razvojnega načrtovanja in postopkih...

3042. Uredba o dokumentih razvojnega načrtovanja in postopkih za pripravo predloga državnega proračuna

Na podlagi 21. člena in drugega odstavka 23. člena Zakona o javnih financah (Uradni list RS, št. 79/99, 124/00, 79/01, 30/02, 56/02 - ZJU, 110/02 - ZDT-B, 127/06 - ZJZP in 14/07 - ZSPDPO, 109/08, 49/09 in 38/10 - ZUKN) izdaja Vlada Republike Slovenije

U R E D B O
o dokumentih razvojnega načrtovanja in postopkih za pripravo predloga državnega proračuna

I. SPLOŠNE DOLOČBE

1. člen

(vsebina uredbe)

(1)

Ta uredba ureja:

1.

način priprave razvojnih dokumentov,

2.

oblikovanje politik in določitev državnih razvojnih prioritet,

3.

pripravo proračunskega memoranduma in določitev fiskalnega pravila,

4.

postopke in dokumente za pripravo državnega proračuna, njegovih sprememb in rebalansa ter drugih, s temi akti povezanih dokumentov.

(2)

Ta uredba se uporablja tudi za pripravo stališč vlade do dokumentov razvojnega načrtovanja na ravni Evropske unije in mednarodnih organizacij ter drugih obveznosti na mednarodni ravni.

(3)

Ta uredba se uporablja tudi za pripravo predlogov finančnih načrtov posrednih uporabnikov proračuna, Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije (v nadaljnjem besedilu: ZZZS) in Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije (v nadaljnjem besedilu: ZPIZ).

2. člen

(pomen izrazov)

(1)

Posamezni izrazi, uporabljeni v tej uredbi, imajo naslednji pomen:

1.

»razvojno načrtovanje« je proces priprave, spremljanja in vrednotenja strateških dokumentov;

2.

»dokumenti razvojnega načrtovanja« so krovni usmerjevalni dokumenti države;

3.

»Strategija razvoja Slovenije« je krovni dolgoročni strateški dokument razvojnega načrtovanja;

4.

»Program državnih razvojnih prioritet in investicij« predstavlja srednjeročno izvedbeno operacionalizacijo Strategije razvoja Slovenije in vključuje tudi Nacionalni reformni program;

5.

»Nacionalni reformni program« je na vladi sprejet program izvedbe strukturnih in institucionalnih prilagoditev, ki sledijo usmeritvam Evropske unije (npr. Evropa 2020, Pakt stabilnosti in rasti …);

6.

»državna razvojna prioriteta« je prednostno izpostavljen ukrep ali projekt, ki ga vlada določi kot prednostno usmeritev v programu državnih razvojnih prioritet in investicij;

7.

»programska klasifikacija« izdatkov proračuna je razvrstitev proračunskih izdatkov po politikah, programih in podprogramih;

8.

»politika« je zaokrožena celota programov, ki imajo skupen splošni cilj. Če je večina ukrepov, projektov v posamezni politiki usmerjenih razvojno in izpolnjujejo cilje Strategije razvoja Slovenije, lahko politiko poimenujemo razvojna politika. Drugi dokumenti načrtovanja (resolucije, sektorske strategije, programski dokumenti, dokumenti kohezijske politike) so dokumenti, ki jih pripravljajo ministrstva in vladne službe v skladu z zakonodajo in s sprejetim programom dela in so hierarhično podrejeni dokumentom razvojnega načrtovanja - Strategiji razvoja Slovenije in izvedbenemu dokumentu Programu državnih razvojnih prioritet in investicij;

9.

»nosilec politike« je ministrstvo ali vladna služba, ki odgovarja za splošne cilje na ravni politike, tako da koordinira, spremlja in usmerja delovno skupino, ki jo vodi. Ministrstva in vladne službe odgovarjajo za doseganje vseh ravni ciljev v skladu s svojimi pristojnosti in področjem dela. Poleg tega pripravljajo, spremljajo in poročajo o izvajanju dokumentov razvojnega načrtovanja, matrik logičnega okvirja, upoštevajoč postavljeno hierarhijo splošnih in specifičnih ciljev znotraj politike;

10.

»program« je zaokrožena celota podprogramov, ki sledijo skupnemu specifičnemu cilju;

11.

»podprogram« je povezana celota vsebinsko komplementarnih dejavnosti oziroma projektov, ukrepov z ovrednotenimi finančnimi sredstvi za doseganje skupnih pričakovanih rezultatov, ki prispevajo k skupnim specifičnim in splošnim ciljem;

12.

»matrika logičnega okvirja« je strukturiran prikaz ciljev in dejanj za dosego le-teh. Predstavlja orodje za načrtovanje dejavnosti ločeno na letni in dvoletni ravni, rezultatov ter določanje specifičnih ciljev in splošnega cilja na podprograma za štiriletno obdobje. Rezultati, specifični cilji, določeni za štiri leta, morajo zagotoviti doseganje splošnega cilja, ki je postavljen v strateških dokumentih;

13.

»dejavnost« je skup ključnih dejanj, ki jih je potrebno izpeljati za dosego postavljenih ciljev oziroma pričakovanih rezultatov. Posamezno dejavnost se izvaja skozi projekt, veliki projekt, skupino projektov ali ukrep oziroma kombinacije navedenih kategorij; vse pa se lahko financira preko različnih proračunskih postavk;

14.

»projekt« je ekonomsko nedeljiva celota aktivnosti, ki izpolnjujejo natančno določeno (tehnično-tehnološko) funkcijo in imajo jasno opredeljene cilje, na podlagi katerih je mogoče presojati, ali projekt izpolnjuje vnaprej določena merila. Projekt ima vnaprej določeno trajanje, ki je omejeno z datumom začetka in konca. Projekt je sklop dejavnosti z določenim namenom, v katerem se porabljajo različna sredstva (viri: finančni, materialni, človeški, časovni in drugi viri) za dosego določenih ciljev oziroma koristi;

15.

»skupino projektov« sestavlja več istovrstnih projektov, kjer so cilji opredeljeni v okviru skupnega namena (politike) in se bodo izvajali v določenem časovnem obdobju;

16.

»velik projekt« je lahko projekt, ki ga sestavlja vrsta del ali storitev, katerih namen je samostojno izvajanje nedeljive naloge točno določene gospodarske ali tehnične narave, ki ima jasno opredeljene cilje ter katerega ocenjena vrednost presega 25 milijonov EUR;

17.

»ukrep« je več različnih, vendar medsebojno usklajenih dejanj, pri katerih so cilji opredeljeni v okviru skupnega namena (politike), ki ga je mogoče ovrednotiti in časovno razmejiti ter povezati s ciljno skupino. Dejanja, zajeta v ukrepu, predstavljajo določeno programsko zaključeno celoto, kot so: priprava sistemske zakonodaje, izvedbenih predpisov in podobno, priprava in izvedba projektov, izvajanje (zagotavljanje izvajanja) zakonskih nalog oziroma redno delovanje organov ter s tem povezane stroške;

18.

»kazalniki« so sodila, merila, na podlagi katerih merimo uspešnost in učinkovitost politik:

»kazalniki vhodov (input)« so fizične in finančne vrednosti vložkov za izvedbo določenega ukrepa/projekta;

»posledice (consequence)« so izidi uporabljenih fizičnih in finančnih vložkov in z njimi povezane ugotovitve dejanj. Merimo jih na različnih ravneh (kratkoročne, srednjeročne in dolgoročne) in na različnih področjih (gospodarstvo, sociala, finance, okolje, administracija), in sicer:

-

»neposredni učinek (output)« je takojšnja (kratkoročna) posledica ukrepa/projekta države, npr. proizvedene dobrine ali storitve, izvršene naloge na podlagi določenega podprograma. Pomeni sredstvo, s katerim se dosegajo cilji, želeni rezultati in učinki določenega razvojnega dokumenta. Izraženi so v fizičnih ali denarnih enotah, potrebnih za izpeljavo posameznega ukrepa/projekta in se povezujejo z merjenjem dejavnosti;

-

»rezultat (result)« je neposreden in je takojšnja posledica generacije neposrednih učinkov, ki vodijo k uresničitvi določenega cilja (srednjeročna posledica državnih ukrepov/projektov). Rezultat je lahko izražen v fizičnih ali denarnih enotah;

-

»učinek (outcome)« je dolgoročna posledica konkretnih državnih ukrepov/projektov, izraženih kot širših socialno-ekonomskih posledic na ravni programa ali politike. Na dosežene učinke so lahko vplivali tudi drugi faktorji, ne le konkreten program, povezuje se s specifičnim ali splošnim ciljem;

-

»vpliv (impact)« je dolgoročna posledica na ravni celotne politike, trga, družbe in se povezuje s splošnimi cilji;

19.

»scenarij« je ocena učinkov, temelječa na določenih predpostavkah in vhodnih spremenljivkah (npr. inflacija, obrestne mere), ki kvantitativno in kvalitativno opredeljuje in pojasnjuje možna prihodnja stanja, spremembe in njihove posledice;

20.

»fiskalno pravilo« določa zgornjo mejo javnofinančnih odhodkov in se določi s formulo: G(t+1) = G(t) × (1 + g*).

Nominalna rast javnofinančnih odhodkov (g*) se določi na način:

g* = g(na trend) - u×(b(t) - b*) - v×(f(t) - f*),

pri čemer je:

G(t+1)         javnofinančni odhodki za naslednje leto (v
               EUR),
G(t)           ocena javnofinančnih odhodkov za tekoče leto
               (v EUR),
g(na trend)    aritmetično povprečje preteklih treh let,
               tekočega leta in napovedi za naslednja tri
               leta nominalne stopnje rasti potencialnega
               bruto domačega proizvoda (%),
b(t)           ocena konsolidiranega bruto dolga širše
               države za tekoče leto (delež BDP),
b*             ciljna višina konsolidiranega bruto dolga
               širše države (delež BDP),
f(t)           ocena primarnega javnofinančnega salda za
               tekoče leto (delež BDP),
f*             ciljna višina primarnega javnofinančnega
               salda (delež BDP),
u              hitrost doseganja ciljne višine
               konsolidiranega bruto dolga države in ima
               vrednost med 0 in 1,
v              hitrost doseganja ciljne višine primarnega
               javnofinančnega salda in ima vrednost med 0
               in 1.

Potencialni bruto domači proizvod se oceni po metodi produkcijske funkcije, ki je hkrati uradna metoda EU komisije, za izračun potencialnega bruto domačega proizvoda.

Parametri b(na *), f(na *), u in v so določeni v proračunskem memorandumu za obdobje dveh let.

(2)

Drugi izrazi, uporabljeni v tej uredbi, imajo enak pomen, kot ga določa 3. člen Zakona o javnih financah (Uradni list RS, št. 79/99, 124/00, 79/01, 30/02, 56/02 - ZJU, 110/02 - ZDT-B, 127/06 - ZJZP, 14/07 - ZSPDPO, 109/08, 49/09 in 38/10 -ZUKN; v nadaljnjem besedilu: ZJF):

1.

»predlog proračuna« je predlog državnega proračuna, ki sledi letu zadnjega sprejetega proračuna;

2.

»predlog sprememb proračuna« je predlog sprememb in dopolnitev sprejetega državnega proračuna za leto, ki sledi letu izvrševanja proračuna;

3.

»predlog rebalansa proračuna« je predlog sprememb in dopolnitev državnega proračuna med proračunskim letom;

4.

»dopolnjen predlog proračuna« je akt, ki ga vlada pripravi skladno s poslovnikom državnega zbora med postopkom obravnave in sprejemanja proračuna v državnem zboru;

5.

»institucionalna klasifikacija« izdatkov proračuna je razvrstitev proračunskih izdatkov po neposrednih uporabnikih proračuna in je določena s sprejetim proračunom;

6.

»ekonomska klasifikacija« javno finančnih prejemkov in izdatkov je določena s predpisanim kontnim načrtom;

7.

»predlagatelji finančnih načrtov« so neposredni uporabniki proračuna, določeni v drugem odstavku 19. člena ZJF, in drugi neposredni uporabniki, ki nimajo svojega predlagatelja finančnega načrta.

II. DOKUMENTI RAZVOJNEGA NAČRTOVANJA IN IZVAJANJA POLITIK VLADE

1. Načela, aktivnosti in obseg razvojnih politik vlade

3. člen

(načela razvojnih politik vlade)

Pri pripravi in izvajanju razvojnih politik vlade so njihovi pripravljavci in izvajalci dolžni spoštovati:

-

načelo upoštevanja razvojnih prioritet;

-

načelo upoštevanja ekonomskih, socialnih, okoljskih in prostorskih možnosti in omejitev;

-

načelo zveznosti;

-

načelo sodelovanja z zainteresiranimi javnostmi in udeleženci.

4. člen

(aktivnosti)

Aktivnosti, povezane z razvojnimi politikami vlade, obsegajo:

-

razvojno načrtovanje;

-

medsebojno usklajevanje in skupno delovanje razvojnih politik;

-

izvajanje sprejetih razvojnih politik;

-

spremljanje in vrednotenje razvojnih politik kot podlage za odločitve o spremembah izvajanja razvojnih politik vlade ter poročanje o ugotovitvah;

-

spreminjanje razvojnih politik ob bistvenih spremembah okoliščin ali če obstoječi ukrepi ne dajejo predvidenih rezultatov;

-

oblikovanje podpore in evidenc za spremljanje izvajanja in merjenje učinkovitosti razvojnih politik.

5. člen

(obseg razvojnih politik vlade)

Razvojne politike vlade obsegajo:

-

nabor razvojnih programov, ki horizontalno povezujejo dejavnosti za doseganje razvojnih ciljev;

-

mednarodno sprejete obveznosti, ki zavezujejo Republiko Slovenijo in vplivajo na doseganje njenih razvojnih ciljev.

2. Dokumenti razvojnega načrtovanja

6. člen

(Strategija razvoja Slovenije)

(1)

Strategija razvoja Slovenije opredeljuje vizijo in cilje razvoja, strateške usmeritve, razvojne politike, prednostna področja razvojnih politik in prioritete izmed prednostnih usmeritev, določenih na podlagi razvojnih dosežkov in izzivov v državi ter svetovnih trendov. Strategija razvoja Slovenije vsebuje tudi ciljni razvojni scenarij, ki prikazuje vrednosti ključnih razvojnih kazalnikov, ki bi jih dosegli ob optimalni uveljavitvi strateških usmeritev in učinkovitem izvajanju prioritet razvojne politike. Ciljni razvojni scenarij se spremeni, če pride do pomembnejših sprememb Strategije razvoja Slovenije ali če so ugotovljena bistvena odstopanja od njegovega uresničevanja.

(2)

Strategija razvoja Slovenije upošteva ekonomske, socialne, kulturne, prostorske, okoljske, regijske, sektorske in druge razvojne možnosti in omejitve za obdobje najmanj sedmih let. Podlaga za dolgoročno načrtovanje, ki presega obdobje Strategije razvoja Slovenije, so dolgoročne projekcije, ki se ažurirajo vsakih pet let. Če pride do večjih odstopanj od njihovega uresničevanja, pa lahko tudi prej.

(3)

Pri izdelavi Strategije razvoja Slovenije se smiselno uporabljajo usmeritve, cilji in naloge, ki izhajajo iz sprejetih mednarodnih obveznosti in drugih dokumentov razvojnega načrtovanja.

7. člen

(Program državnih razvojnih prioritet in investicij)

(1)

Program državnih razvojnih prioritet in investicij natančneje definira in finančno ovrednoti razvojne prioritete na ravni vseh razvojnih politik in posamezne razvojne politike. Program državnih razvojnih prioritet in investicij se pripravlja po razvojnih politikah za obdobje štirih let. Z njimi vlada določa prednostna področja razvojnih politik. Razvojne politike zajemajo ovrednotene prioritete v obliki ukrepov/projektov na ravni razvojne politike, programov, podprogramov ter dejavnosti, predvidene strukturne in institucionalne spremembe ter opredeljene kazalnike in so osnova za pripravo proračuna.

(2)

Program državnih razvojnih prioritet in investicij je narejen na podlagi matrik logičnih okvirjev. Nabor ukrepov in projektov je povezan z viri, opredeljenimi roki izvedbe in nosilcem politike.

(3)

Program državnih razvojnih prioritet in investicij je tudi podlaga za pripravo srednjeročnega fiskalnega scenarija, proračunskega memoranduma in proračuna.

(4)

Finančne podatke za pripravo Programa državnih razvojnih prioritet in investicij zagotavljajo predlagatelji finančnih načrtov.

8. člen

(pogoji in merila za uvrščanje ukrepov oziroma projektov v matriko logičnega okvirja)

(1)

Pogoj za uvrstitev ukrepa oziroma projekta v matriko logičnega okvirja je, da vključuje najmanj namen, cilje, kazalnike, rezultate in finančni načrt.

(2)

Merilo za uvrstitev ukrepa oziroma projekta v matriko logičnega okvirja predstavlja opredelitev v strateških dokumentih, zakonih ali drugih predpisih. Ukrep oziroma projekt mora vsebovati ocene neposrednih učinkov, povezavo s cilji podprogramov, programov in politike ter ocene stroška izvedbe.

(3)

Ob pripravi proračuna se v Načrt razvojnih programov lahko uvrstijo ukrepi oziroma projekti, ki so navedeni v matriki logičnega okvirja na letni oziroma dvoletni ravni.

9. člen

(dokumenti, izdelani v skladu s pravili Evropske unije ali drugih institucij)

(1)

Dokumenti, ki jih vlada pripravlja na področju skladnega regionalnega razvoja, morajo spoštovati načelo usklajenosti regionalnih z nacionalnimi razvojnimi prioritetami in cilji ter načelo izogibanja podvajanju vsebin dokumentov razvojnega načrtovanja.

(2)

Dokumenti, ki jih vlada pripravlja ali sodeluje pri njihovi pripravi v skladu s pravnim redom Evropske unije ali v skladu s pravili mednarodnih organizacij, se pripravljajo po postopkih, z vsebino in z roki veljavnosti, kot jih določajo pravni red Evropske unije ali pravila mednarodnih organizacij. Pri tem se spoštujeta načelo usklajenosti mednarodnih obveznosti z nacionalnimi razvojnimi prioritetami in cilji ter načelo izogibanja podvajanju vsebin dokumentov razvojnega načrtovanja.

10. člen

(sestavine dokumentov razvojnega načrtovanja)

(1)

Obvezne sestavine dokumentov razvojnega načrtovanja so:

-

utemeljitev predlaganega dokumenta z ustrezno analizo;

-

določitev medsebojnih razmerij med dokumenti (koherentnost in konsistentnost);

-

izvedbeni cilji in prikaz njihove usklajenosti s strateškimi razvojnimi cilji, področji in prioritetami;

-

pričakovani razvojni učinki;

-

fizični in finančni kazalniki, primerni za spremljanje uresničevanja in merjenje doseganja ciljev in razvojnih učinkov v skladu z matriko logičnega okvirja;

-

načrt financiranja s prikazom skupnih stroškov in virov financiranja (nacionalnih in mednarodnih, javnih in zasebnih);

-

opredeljene potrebe po prostoru, če so te potrebne;