Odločba o ugotovitvi, da je tretja poved prvega odstavka 146. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena Zakona o upravnem sporu v neskladju z Ustavo, kolikor se nanaša na upravni spor zoper odločitev Sklada Republike Slovenije za nasledstvo, javnega sklada, v postopku verifikacije neizplačane stare devizne vloge na podlagi Zakona o načinu izvršitve sodbe Evropskega sodišča za človekove pravice v zadevi številka 60642/08

8. Odločba o ugotovitvi, da je tretja poved prvega odstavka 146. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena Zakona o upravnem sporu v neskladju z Ustavo, kolikor se nanaša na upravni spor zoper odločitev Sklada Republike Slovenije za nasledstvo, javnega sklada, v postopku verifikacije neizplačane stare devizne vloge na podlagi Zakona o načinu izvršitve sodbe Evropskega sodišča za človekove pravice v zadevi številka 60642/08

Številka: U-I-502/18-15

Datum: 9. 12. 2021

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Upravnega sodišča, na seji 9. decembra 2021

Tretja poved prvega odstavka 146. člena Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 73/07 – uradno prečiščeno besedilo, 45/08 in 10/17) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, 62/10 in 109/12) je v neskladju z Ustavo, kolikor se nanaša na upravni spor zoper odločitev Sklada Republike Slovenije za nasledstvo, javnega sklada, v postopku verifikacije neizplačane stare devizne vloge na podlagi Zakona o načinu izvršitve sodbe Evropskega sodišča za človekove pravice v zadevi številka 60642/08 (Uradni list RS, št. 48/15).

Državni zbor mora ugotovljeno neskladje odpraviti v roku šestih mesecev po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Do odprave ugotovljene protiustavnosti iz 1. točke izreka se vročanje pisanj v upravnem sporu zoper odločitev Sklada Republike Slovenije za nasledstvo, javnega sklada, v postopku verifikacije neizplačane stare devizne vloge na podlagi Zakona o načinu izvršitve sodbe Evropskega sodišča za človekove pravice v zadevi številka 60642/08, če tožeča stranka ali njen zakoniti zastopnik po pozivu sodišča v določenem roku ne imenuje pooblaščenca za sprejemanje pisanj, opravlja po diplomatski poti, če ni v mednarodni pogodbi drugače določeno.

Predlagatelj je prekinil postopek odločanja o tožbi v upravnem sporu zoper odločbo Sklada Republike Slovenije za nasledstvo, javnega sklada (v nadaljevanju Sklad), s katero je bila zavrnjena zahteva tožnice za verifikacijo neizplačane stare devizne vloge. Predlagatelj Ustavnemu sodišču predlaga, naj oceni ustavnost tretje povedi prvega odstavka 146. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), ki se v upravnem sporu uporablja na podlagi prvega odstavka 22. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Predlagatelj meni, da je izpodbijana zakonska določba v neskladju s pravico dostopa do sodišča iz prvega odstavka 6. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP) in 23. členom Ustave.

Predlagatelj navaja, da tožnica v upravnem sporu prebiva v Bosni in Hercegovini, zato ji je izdal sklep, s katerim ji je naložil, naj imenuje pooblaščenca za sprejemanje pisanj, in imenoval začasno zastopnico, upravičeno za sprejemanje pisanj. Predlagatelj je tožnico s sklepom opozoril, da bo na podlagi prvega odstavka 146. člena ZPP tožbo zavrgel, če v postavljenem roku ne bo imenovala svojega pooblaščenca za sprejemanje pisanj. Tožnica je predlagatelju sporočila, da ni zmožna najeti odvetnika za svojega pooblaščenca. Začasna zastopnica je tožnici pojasnila, da ni dolžna najeti odvetnika, temveč le imenovati osebo, ki prebiva v Republiki Sloveniji in bo sprejela pooblastilo za sprejemanje pisanj. Pri tem je bila tožnica ponovno opozorjena na posledice, če ne bo pravočasno imenovala pooblaščenca za sprejemanje pisanj. Tožnica je predlagatelja ponovno obvestila, da ni zmožna imenovati pooblaščenca za sprejemanje pisanj v Republiki Sloveniji. Sodnik poročevalec v prekinjeni zadevi je tožbo poslal toženi stranki. Odgovor tožene stranke je tožnici vročil na podlagi Konvencije o vročitvi sodnih in zunajsodnih listin v civilnih in gospodarskih zadevah v tujini (Uradni list RS, št. 76/2000, MP, št. 19/2000, in 89/12, MP, št. 13/12 – v nadaljevanju MKVLCG). Tožnica je poslala odgovor na navedbe tožene stranke. Predlagatelj navaja, da upoštevajoč stališča Vrhovnega sodišča v sodbi št. I Up 59/2018 z dne 29. 8. 2018 pri vročanju ne more uporabiti MKVLCG in Pogodbe med Republiko Slovenijo in Bosno in Hercegovino o pravni pomoči v civilnih in kazenskih zadevah (Uradni list RS, št. 63/10, MP, št. 12/10 – v nadaljevanju BBHPP), temveč mora uporabiti izpodbijano določbo ZPP. Po mnenju predlagatelja jezikovna razlaga ne omogoča razlage, ki bi bila skladna z zahtevami EKČP.

Predlagatelj navaja, da je v konkretni zadevi upošteven prvi odstavek 6. člena EKČP v zvezi s pravico iz 1. člena Prvega protokola k EKČP, ker tožnica v prekinjeni zadevi nima očitno neutemeljenega zahtevka (arguable claim). Predlagatelj je pri navedeni presoji upošteval, da je bila tožnica imetnica starih deviznih vlog pri Glavni podružnici Sarajevo, zato naj bi bila v tem elementu v enakem položaju kot pritožniki v sodbi Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) v zadevi Ališić in drugi proti Bosni in Hercegovini, Hrvaški, Srbiji, Sloveniji in Makedoniji z dne 16. 7. 2014 (v nadaljevanju sodba ESČP v zadevi Ališić). Predlagatelj je tudi upošteval, da je Upravno sodišče v več enakovrstnih zadevah podobnim tožbam ugodilo. Upošteval pa je tudi stališča ESČP v odločitvi Hodžić proti Sloveniji z dne 4. 4. 2017, iz katere naj bi izhajalo, da bi ESČP lahko spremenilo svoje stališče, da so pravna sredstva na podlagi Zakona o načinu izvršitve sodbe Evropskega sodišča za človekove pravice v zadevi številka 60642/08 (v nadaljevanju ZNISESČP) učinkovita, če bi ugotovilo, da se zahteve varčevalcev zavračajo na formalistični podlagi ali da sodna praksa domačih sodišč ne bi bila v skladu z zahtevami EKČP. Predlagatelj meni, da je treba med možne pretirane formalistične podlage šteti tudi tretjo poved prvega odstavka 146. člena ZPP, ki določa, da je treba tožbo, če pooblaščenec za sprejemanje pisanj v Republiki Sloveniji ni imenovan v postavljenem roku, vedno zavreči. Predlagatelj je pri svoji oceni ustavnosti izpodbijane določbe izhajal iz sodne prakse ESČP glede omejevanja pravice dostopa do sodišča. Pri tem se je skliceval na več konkretnih odločitev, ki niso sicer identične temu primeru, vendar meni, da vsebujejo standarde ESČP v zvezi s prvim odstavkom 6. člena EKČP.

Predlagatelj meni, da naj bi izpodbijana ureditev zasledovala dva legitimna cilja, in sicer varovanje in spoštovanje suverenosti Bosne in Hercegovine ter nemoteno vodenje sodnih postopkov. Po mnenju predlagatelja naj bi bil prvi legitimni cilj manj pomemben, ker naj Bosna in Hercegovina ne bi nasprotovala neposrednemu vročanju pisanj svojim državljanom in ker naj bi Republika Slovenija na podlagi jasne volje zakonodajalca v enakih zadevah pisanja v upravnem postopku že neposredno vročala tožnikom. Pri presoji drugega legitimnega cilja predlagatelj izhaja iz okoliščin konkretnega primera, v katerem je vročanje pisanj neposredno na naslov tožnice potekalo hitro in nemoteno. Predlagatelj meni, da mora navedene okoliščine upoštevati pri tehtanju med legitimnim ciljem in težo posega v človekovo pravico. Po mnenju predlagatelja izpodbijana določba ob upoštevanju nizke potrebe po varovanju suverenosti Bosne in Hercegovine in ob upoštevanju, da v konkretnem primeru ne vzpostavlja nobene dodatne vrednosti k učinkovitemu vodenju sodnega postopka, pomeni le formalistično oviro za dostop do sodišča. Izpodbijana določba pa po drugi strani ne pomeni le omejitve pravice do sodnega varstva, temveč njen popolni odvzem. Glede na navedeno naj bi izpodbijani ukrep posegel v samo bistvo te pravice in jo v celoti izvotlil. Po mnenju predlagatelja bi v tretji povedi prvega odstavka 146. člena ZPP moralo biti določeno, da sodišče lahko zavrže tožbo, ne pa, da jo mora zavreči. Sodišče bi torej moralo imeti možnost, da glede na konkretne okoliščine primera presodi, ali bi bil poseg v pravico do sodnega varstva z zavrženjem tožbe prekomeren. S tem bi bilo sodišču dano določeno polje presoje, da bi v konkretnem primeru presodilo, kdaj je treba zaradi varovanja legitimnih ciljev tožbo zavreči in kdaj tak ukrep pretirano formalistično posega v pravico do sodnega varstva.

Državni zbor v odgovoru na zahtevo navaja, da je cilj izpodbijane določbe predvsem zagotoviti ekonomičnost in učinkovitost vodenja sodnega postopka ter pospešiti postopek. Vročanje po diplomatski poti naj bi bil zapleten in dolgotrajen postopek, končni uspeh pa naj ne bi bil zagotovljen zaradi velikega števila organov, ki so pri vročitvi udeleženi. Zahteva za imenovanje pooblaščenca za sprejem pisanj in določitev posledice, če ga stranka ne imenuje, naj bi bili nujni za zagotovitev pravice do sodnega varstva in urejenega delovanja pravosodja. Na podlagi navedene določbe se sodna pisanja vročajo v Republiki Sloveniji in ne v tujini. MKVLCG naj ne bi prepovedovala, da se na podlagi notranjih pravnih redov v sporih z mednarodnim elementom uporablja fiktivno vročanje znotraj države. Imenovanje pooblaščenca za sprejemanje pisanj naj bi bila obvezna sestavina tožbe. Če tožnik v sodnem roku, ki je podaljšljiv, ne odpravi formalnih pomanjkljivosti, sodišče tožbo zavrže. Sodišče pa naj bi bilo dolžno stranko opozoriti na posledice.

Državni zbor navaja, da določitev procesnih predpostavk sicer lahko pomeni omejitev pravice do sodnega varstva, vendar naj bi izpodbijana določba pomenila le določitev načina uresničevanja pravice do sodnega varstva. Človekove pravice, ki se nanašajo na ravnanje strank v sodnem postopku, so po naravi takšne, da zahtevajo podrobnejšo ureditev z zakonom. Sodni postopek naj bi bil učinkovit le, če je v njem zagotovljena določena stopnja formalnosti. Zakonodajalec naj bi imel pri ureditvi pravdnega postopa široko polje proste presoje, ker naj bi bil dolžan zagotavljati delovanje sodne veje kot celote. Izpodbijana določba naj ne bi vplivala na vsebino pravice do sodnega varstva, saj tožnik ostaja nosilec pravice in mu je omogočeno, da to pravico učinkovito uveljavlja. ZPP naj bi zahteval le, da mora tožnik imenovati pooblaščenca za sprejemanje pisanj, ki mora prebivati v Republiki Sloveniji in sprejeti pooblastilo, ni pa mu treba izpolnjevati nobenih drugih kvalifikacij. Tožnik pa naj bi bil tudi posebej opozorjen na posledice, če navedenega pooblaščenca ne bi imenoval. Po mnenju Državnega zbora institut imenovanja pooblaščenca za sprejemanje pisanj omogoča bistveno učinkovitost postopka, ki je tako v interesu države kot tudi v interesu strank. Zato zahteva, da tožnik, ki biva v tujini, imenuje pooblaščenca za sprejemanje pisanj, po mnenju Državnega zbora ni nerazumna.

Če bi Ustavno sodišče presodilo, da izpodbijana ureditev pomeni poseg v človekovo pravico in temeljno svoboščino, je po mnenju Državnega zbora podan ustavno dopusten cilj, in sicer zagotoviti ekonomičnost in učinkovitost postopka ter preprečiti zavlačevanje postopka. Določitev pooblaščenca za sprejemanje pisanj je nujna za nemoten potek postopka. Dolgotrajno vročanje pisanj lahko bistveno podaljša postopek odločanja sodišča, zato je ureditev tudi primerna za zagotovitev učinkovitosti postopka. Tožnik je predhodno obveščen o sankciji, če ne bo ravnal v skladu z navodili sodišča, in lahko zaprosi za podaljšanje roka, zato naj bi bila ureditev tudi sorazmerna v ožjem smislu. To stališče naj bi potrjevala tudi sodna praksa Vrhovnega sodišča, ki naj bi že sprejelo stališče, da zavrženje tožbe na podlagi tretje povedi prvega odstavka 146. člena ZPP ne pomeni kršitve 6. člena EKČP. Državni zbor tudi meni, da naj bi možnost odločanja po prostem preudarku, ki ga predlaga predlagatelj, povzročila škodo enakemu varstvu pravic v sodnem postopku.

Mnenje o zahtevi je dala tudi Vlada. Navaja, da je ustrezna vročitev sestavni del pravice do poštenega sojenja iz 6. člena EKČP. Imenovanje pooblaščenca za sprejemanje pisanj naj bi zagotavljalo visoko stopnjo verjetnosti, da bo pisanje, ki se vroča, prišlo do naslovnika oziroma bo primerno in strokovno poskrbljeno za njegove interese pri vročanju. Namen izpodbijane določbe naj bi bil preprečiti zavlačevanje pravde, in to s čim manjšimi stroški. Po mnenju Vlade je vsaka stranka dolžna skrbno in pravočasno uresničevati svoje pravice, in to se nanaša tudi na imenovanje pooblaščenca za sprejemanje pisanj. To naj bi posebej veljalo za tožnika, ki s tožbo uveljavlja svoje pravice, saj naj bi bilo na njem, da stori vse potrebno, da so mu sodna pisanja lahko vročena. Vlada meni, da zahteva po imenovanju pooblaščenca za vročanje pisanj pomeni določitev načina uresničevanja človekove pravice in temeljne svoboščine. Ureditev naj bi bila razumna, saj omogoča enostavnejše in hitrejše vročanje sodnih pisanj stranki, ki je v tujini. Pravilna in zanesljiva vročitev naj bi tudi zagotavljala sojenje v skladu s procesnimi pravili. Okoliščina, da naj bi v konkretnem postopku vročanje tožnici potekalo nemoteno, naj ne bi pomenila, da bo takšna tudi vročitev vseh nadaljnjih sodnih pisanj. Na podlagi izpodbijane določbe naj bi bilo že v začetni fazi sodnega postopka zagotovljeno, da bo postopek, kljub temu da je ena stranka v tujini, potekal enako nemoteno, kot če bi tožbo vložila oseba, ki je v državi.

Ustavno sodišče je odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade posredovalo predlagatelju, ki je nanju odgovoril. Predlagatelj navaja, da se Vlada ni določno opredelila do okoliščin konkretnega primera, v katerem je vročanje potekalo nemoteno in bi sodišče že lahko meritorno odločilo. Predlagatelj se tudi ne strinja s stališčem Vlade, da ima zakonodajalec na predmetnem področju široko polje proste presoje. Meni, da naj bi bil prehod iz testa sorazmernosti k testu razumnosti v okoliščinah krhkosti vladavine prava premalo ustavnopravno premišljena poteza. Izpodbijane določbe naj bi uporabljali tudi upravni sodniki, ki izvršujejo nadzor nad zakonitostjo izvrševanja državnih organov in organov lokalne skupnosti.

Po mnenju predlagatelja Državni zbor ni upošteval, da je v zahtevi zatrjeval protiustavnost, ker zakonska ureditev ne določa možnosti odločanja sodnikov po prostem preudarku, ni pa predlagal ukinitve instituta imenovanja pooblaščenca za vročanje pisanj. S predlagano spremembo naj bi se še naprej zagotavljali relativno natančna zakonska ureditev ter zadostna stopnja formalnosti in reda. Predlagatelj tudi meni, da zakonska ureditev ni nujna, drugače zakonodajalec ne bi ratificiral MKVLCG in v zadevah verifikacije deviznih vlog na podlagi ZNISESČP določil neposrednega vročanja. Predlagatelj meni, da Državni zbor ni upošteval, da je podal zahtevo z vidika pravice dostopa do sodišča in ne z vidika učinkovitega sodnega varstva. Ne strinja se s stališčem Državnega zbora, da izpodbijana določba pomeni določitev načina izvrševanja pravice do sodnega varstva. Poudari, da izpodbijana določba omejuje dostop do sodišča prve stopnje in s tem dostop do sodišča nasploh. Državni zbor naj tudi ne bi upošteval, da gre v konkretni zadevi za uresničevanje sodbe ESČP. ESČP pa naj v svoji presoji sploh ne bi poznalo koncepta načina uresničevanja človekove pravice in presoje omejitev te pravice na podlagi testa sorazmernosti. Predlagatelj tudi nasprotuje stališču Državnega zbora, da bi možnost odločanja po prostem preudarku vodila h kršitvi načela enakega odločanja v sodnih postopkih. Meni, da je navedeno stališče značilno za manj razvite sisteme vladavine prava, v katerih mora biti sodnikom vse natančno predpisano. Poleg navedenega naj bi bila presoja pravilnosti odločitve predmet nadzora v postopku s pravnimi sredstvi.

Sodišče mora v skladu s 156. členom Ustave prekiniti postopek in začeti postopek pred Ustavnim sodiščem, če meni, da je zakon, ki bi ga moralo uporabiti pri odločanju, protiustaven. Prekinitev postopka in uporaba zakona ali njegovega dela v sodnem postopku sta kot pogoja za začetek postopka za oceno ustavnosti določena tudi v prvem in drugem odstavku 23. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS).Sodišče prekine postopek, ki ga vodi, in začne postopek pred Ustavnim sodiščem le, če oceni, da je zakonska določba, ki bi jo moralo uporabiti pri odločanju, protiustavna.