Odločba o ugotovitvi, da so prvi, drugi in tretji odstavek 61. člena Zakona o urejanju prostora v neskladju z Ustavo

872. Odločba o ugotovitvi, da so prvi, drugi in tretji odstavek 61. člena Zakona o urejanju prostora v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-474/22-15

Datum: 20. 3. 2025

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Upravnega sodišča, na seji 20. marca 2025

Prvi, drugi in tretji odstavek 61. člena Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 199/21, 23/24 in 109/24) so v neskladju z Ustavo.

Državni zbor mora ugotovljeno protiustavnost odpraviti v enem letu po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Do odprave ugotovljenega neskladja je zoper prostorske izvedbene akte mogoč upravni spor pred Upravnim sodiščem Republike Slovenije, pod pogoji in po postopku, določenimi v 52. točki obrazložitve te odločbe.

Pobudniki, ki so zoper prostorske izvedbene akte po 1. 6. 2022 namesto tožbe pred Upravnim sodiščem vložili pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti na Ustavno sodišče, pa do objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije o njihovi pobudi še ni bilo odločeno, lahko v treh mesecih od vročitve sklepa Ustavnega sodišča, s katerim se to izreče za nepristojno, vložijo tožbo v upravnem sporu pred Upravnim sodiščem.

Upravno sodišče je prekinilo postopek odločanja o tožbi, vloženi na podlagi 61. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-3), zoper občinski podrobni prostorski načrt (v nadaljevanju OPPN). Na podlagi 156. člena Ustave je vložilo zahtevo, naj Ustavno sodišče oceni ustavnost 61. člena ZUreP-3.

Predlagatelj navaja, da ima 61. člen ZUreP-3 v bistvenem podobno vsebino kot prej veljavni 58. člen Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 61/17 - v nadaljevanju ZUreP-2), glede katerega je Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-327/20 z dne 20. 1. 2022 (Uradni list RS, št. 20/22, in OdlUS XXVII, 2) ugotovilo, da je v neskladju z Ustavo. Pojasnjuje, da 61. člen ZUreP-3 prav tako kot prej 58. člen ZUreP-2 uvaja novo pravno sredstvo zoper prostorske izvedbene akte, tj. upravni spor, za katerega se smiselno uporabljajo predpisi, ki urejajo upravni spor, če ZUreP-3 ne določa drugače, ter povzema vsebino izpodbijanega 61. člena ZUreP-3. Predlagatelj navaja, da ZUreP-3 v primerjavi z ZUreP-2 še razširja vrste prostorskih izvedbenih aktov, o katerih sodišče odloča v upravnem sporu, in utemeljuje, da prav vsi ustrezajo materialnim kriterijem za splošni pravni akt. Ob sklicevanju na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-327/20 predlagatelj trdi, da je za odločanje o skladnosti podzakonskih predpisov in predpisov lokalnih skupnosti z Ustavo in zakoni po Ustavi pristojno Ustavno sodišče (tretja in četrta alineja prvega odstavka 160. člena Ustave), ki ima pri tem ustavno pooblastilo, da protiustavne ali nezakonite podzakonske predpise ali predpise lokalnih skupnosti odpravi ali razveljavi (prvi odstavek 161. člena Ustave). Z izpodbijanim 61. členom ZUreP-3 je bila zato po predlagateljevem mnenju Upravnemu sodišču podeljena pristojnost, ki po vsebini ustreza navedenim pristojnostim Ustavnega sodišča. Predlagatelj v utemeljitev povzema ustavna izhodišča razmejitve pristojnosti med Ustavnim in Upravnim sodiščem, podprta z dosedanjo ustavnosodno presojo. Trdi, da tudi iz mednarodnih aktov, katerih podpisnica je Republika Slovenija, ne izhaja zahteva po drugačnem odločanju o zakonitosti teh aktov. Niti Ustava niti Konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 - v nadaljevanju EKČP) naj ne bi zahtevali sodnega varstva v okviru rednega sodstva zoper splošne pravne akte. Predlagatelj trdi, da je bila zato že pred uveljavitvijo ZUreP-2 in nato ZUreP-3 ustavna ureditev, ki sodnega varstva pred rednimi sodišči ni predvidevala, skladna z EKČP, ter se pri tem sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-6/17 z dne 20. 6. 2019 (Uradni list RS, št. 46/19, in OdlUS XXIV, 9).Ustavnemu sodišču predlaga, naj ugotovi, da je 61. člen ZUreP-3 v neskladju z Ustavo, in ga odpravi ali razveljavi.

Državni zbor na zahtevo ni odgovoril. Mnenje je dala Vlada, ki pritrjuje predlagatelju, da je vsebina 61. člena ZUreP-3 materialnopravno v bistvenem podobna vsebini 58. člena ZUreP-2 in zato glede na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-327/20 v nasprotju s 160. členom Ustave. Vlada dodaja, da bo ob prvih spremembah in dopolnitvah ZUreP-3 obravnavala ustrezno spremembo zakonske ureditve.

V skladu s 156. členom Ustave mora sodišče prekiniti postopek in začeti postopek pred Ustavnim sodiščem, če pri odločanju meni, da je zakon, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven.¹ Takó dejstvo prekinitve postopka kot tudi to, da mora sodišče izkazati, da mora izpodbijano zakonsko določbo uporabiti v postopku, v katerem odloča, spadata v okvir procesne predpostavke iz 156. člena Ustave in iz prvega odstavka 23. člena ZUstS, ki mora biti izpolnjena za začetek postopka za oceno ustavnosti zakona. Pri tem mora sodišče izkazati, da izpodbijanih zakonskih določb ni mogoče razložiti ustavnoskladno.²

Izpodbijani 61. člen ZUreP-3 določa:

»61. člen (sodno varstvo)

Zoper prostorske izvedbene akte je mogoč upravni spor pred Upravnim sodiščem Republike Slovenije (v nadaljnjem besedilu: sodišče), za katerega se smiselno uporabljajo predpisi, ki urejajo upravni spor, če ta zakon ne določa drugače.

V upravnem sporu sodišče odloča o zakonitosti DPN, uredbe o najustreznejši varianti, državnega prostorskega ureditvenega načrta, OPN, OPPN in sklepa o lokacijski preveritvi kot splošnih pravnih aktov.

Prostorski izvedbeni akt iz prejšnjega odstavka se v upravnem sporu izpodbija:

v delu določitve namenske rabe prostora;

v delu določitve prostorskih izvedbenih pogojev, ki se nanašajo na namembnost posegov v prostor, njihovo lego, velikost in oblikovanje, ali na velikost gradbene parcele;

v delu, ki se nanaša na določitev zasnove in območja najustreznejše variante v uredbi o najustreznejši varianti, ali

glede mnenja, da celovite presoje vplivov na okolje ni treba izvesti, ali glede mnenja o sprejemljivosti vpliva prostorskega izvedbenega akta v okviru celovite presoje vplivov na okolje oziroma presoje sprejemljivosti na varovana območja in

glede upoštevanja pogojev, določenih v mnenju o sprejemljivosti vpliva prostorskega izvedbenega akta v okviru celovite presoje vplivov na okolje oziroma presoje sprejemljivosti na varovana območja, v prostorskem izvedbenem aktu.

Tožbo v upravnem sporu po tem členu lahko vloži:

oseba, ki vlaga tožbo zaradi varstva svojih pravic in pravnih koristi, če izpodbijani prostorski izvedbeni akt določa pravni temelj za določitev njenih pravic ali obveznosti in če oseba izkaže, da ima izpodbijani prostorski izvedbeni akt v tem delu zanjo bistvene posledice;

nevladna organizacija, ki ima aktiven status delovanja v javnem interesu na področju urejanja prostora, varstva okolja, ohranjanja narave ali varstva kulturne dediščine, če vlaga tožbo zaradi kršitev zakona v škodo javnemu interesu s svojega področja delovanja, ali

državno odvetništvo na zahtevo vlade zaradi varstva javnega interesa.

Rok za vložitev tožbe v upravnem sporu je tri mesece od uveljavitve prostorskega izvedbenega akta.

V tožbi se navedejo določbe prostorskega izvedbenega akta, za katere se zahteva presoja zakonitosti, vključno s parcelami in enotami urejanja prostora, na katere se nanaša tožba.

Prejšnji odstavek se ne uporablja, če se tožba vlaga iz razlogov iz četrte alineje tretjega odstavka tega člena in se z njo izpodbija celoten prostorski izvedbeni akt.

Upravno sodišče postopek prekine, če o istih določbah prostorskega izvedbenega akta odloča Ustavno sodišče Republike Slovenije (v nadaljnjem besedilu: ustavno sodišče). Ta prekinitev traja do odločitve ustavnega sodišča. Zoper sklep o prekinitvi postopka ni dovoljena pritožba.

Vložena tožba ne zadrži izdaje posamičnega upravnega akta, izdanega na podlagi izpodbijanega dela prostorskega izvedbenega akta, zadrži pa njegovo dokončnost. Obvestilo o vsebini prostorskega izvedbenega akta, zoper katerega je vložena tožba, se objavi v Uradnem listu Republike Slovenije in v uradnem glasilu občine, v katerem je bil objavljen prostorski izvedbeni akt. Vložena tožba se obravnava prednostno.

Sodišče sme do končne odločitve delno zadržati izvajanje izpodbijanega prostorskega izvedbenega akta, če bi zaradi njegovega izvajanja lahko nastale težko popravljive škodljive posledice. Tudi če je izvajanje prostorskega izvedbenega akta zadržano, so dovoljeni vzdrževanje, rekonstrukcija in manjša rekonstrukcija obstoječih objektov.

Sodišče prostorski izvedbeni akt odpravi ali razveljavi v delu, zakonitost katerega izpodbija tožnik, pri čemer lahko sodišče odpravi ali razveljavi tudi druge dele istega prostorskega izvedbenega akta, če so te določbe v medsebojni zvezi ali če je to nujno za rešitev zadeve.

Če sodišče v upravnem sporu ugotovi nezakonitost prostorskega izvedbenega akta v določenem delu, ga v tem delu odpravi ali razveljavi in hkrati naloži organu, odgovornemu za njegovo sprejetje, da v določenem roku vzpostavi novo ureditev. Glede pravnih posledic odprave in razveljavitve prostorskega izvedbenega akta se smiselno uporabljajo predpisi, ki urejajo ustavno sodišče.

Sodišče odloči tudi o načinu izvršitve odločbe do vzpostavitve nove ureditve tako, da določi uporabo prej veljavnega prostorskega akta ali dopusti le vzdrževanje, rekonstrukcijo oziroma manjšo rekonstrukcijo obstoječih objektov.

Odločba v upravnem sporu po tem členu se objavi v Uradnem listu Republike Slovenije in uradnem glasilu občine, v katerem je bil objavljen prostorski izvedbeni akt.

Vsakdo, ki so mu na podlagi odpravljenega prostorskega izvedbenega akta nastale škodljive posledice, lahko zahteva njihovo odpravo, razen če je zavrnil sodelovanje v upravnem sporu, h kateremu je bil pozvan po uradni dolžnosti ali na predlog stranke. Če so posledice nastale s posamičnim aktom, sprejetim na podlagi odpravljenega prostorskega izvedbenega akta, ima upravičeni pravico zahtevati spremembo ali odpravo posamičnega akta pri organu, ki je odločil na prvi stopnji, in sicer v treh mesecih od javne objave iz prejšnjega odstavka.

Ta člen ne vpliva na vložitev upravnega spora zoper prostorski izvedbeni akt, če ta ureja posamična razmerja.«

Zahtevo za oceno ustavnosti je vložilo Upravno sodišče, ki je prekinilo postopek v posamični zadevi, v kateri bo moralo odločiti o tožbi, vloženi zoper Odlok o Občinskem podrobnem prostorskem načrtu za večstanovanjsko gradnjo ob Planinski cesti (Uradni list RS, št. 41/22 - v nadaljevanju Odlok). Odlok je bil sprejet še na podlagi ZUreP-2, vendar velja kot OPPN v skladu z ZUreP-3,³ zato so tudi zanj upoštevne določbe o sodnem varstvu, kot ga ureja 61. člen ZUreP-3. Ta v prvem do tretjem odstavku določa pristojnost Upravnega sodišča za odločanje o zakonitosti prostorskih izvedbenih aktov kot splošnih pravnih aktov v upravnem sporu, nadaljnji odstavki pa urejajo postopek navedenega sodnega varstva, vključno s pooblastilom Upravnemu sodišču, da nezakonit prostorski izvedbeni akt odpravi ali razveljavi, zato mora predlagatelj pri odločanju uporabiti izpodbijane določbe. Predlagatelj pri tem nasprotuje že svoji stvarni pristojnosti za odločanje o tožbi, zato je izkazal, da je odločitev Ustavnega sodišča neizogibno potrebna za odločanje v upravnem sporu, ki ga je prekinil.

Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-327/20, na katero se sklicuje tudi predlagatelj, presoje 58. člena ZUreP-2 ni omejilo zgolj na obseg, kolikor so se njegove določbe uporabljale prav za tista postopka, v katerih je moralo Upravno sodišče kot predlagatelj odločiti o tožbah. Ker je bila glede na navedbe predlagatelja primarno ustavno sporna zakonska določitev stvarne pristojnosti Upravnega sodišča za odločanje o zakonitosti prostorskih izvedbenih aktov kot splošnih pravnih aktov, je Ustavno sodišče ocenilo, da je šlo v osnovi za enako ustavnopravno vprašanje ne glede na to, ali je izpodbijan državni ali občinski prostorski izvedbeni akt in na kateri njegov del se je spor nanašal. Ustavno sodišče je zato ocenilo ustavnost zakonske ureditve sodnega varstva zoper prostorske izvedbene akte kot splošne pravne akte v upravnem sporu, tj. 58. člen ZUreP-2 kot celoto.⁴ Tudi v obravnavani zadevi je zahteva za oceno ustavnosti širša od dejstev primera, iz katerega izvira, glede na navedbe predlagatelja pa je ustavno sporna zakonska določitev stvarne pristojnosti Upravnega sodišča za odločanje o zakonitosti prostorskih izvedbenih aktov kot splošnih pravnih aktov v upravnem sporu. V tem pogledu gre v osnovi za enako ustavnopravno vprašanje ne glede na to, ali je izpodbijan državni ali občinski prostorski izvedbeni akt in na kateri njegov del se spor nanaša. Ustavno sodišče je štelo, da predlagatelj oporeka ustavni skladnosti zakonske pristojnosti Upravnega sodišča, da v upravnem sporu odloča o zakonitosti prostorskih izvedbenih aktov kot splošnih pravnih aktov. Z drugimi vidiki skladnosti izpodbijanega 61. člena ZUreP-3 z Ustavo se zato Ustavno sodišče v obravnavani zadevi ni ukvarjalo. Glede na navedbe predlagatelja se Ustavno sodišče tako ni spuščalo v presojo ustavnosti ureditve samega postopka sodnega varstva (četrti do šestnajsti odstavek 61. člena ZUreP-3), temveč je presojo omejilo na vprašanje pristojnosti Upravnega sodišča, kot jo opredeljujejo prvi do tretji odstavek 61. člena ZUreP-3, in predlagateljeve očitke presojalo z vidika tretje oziroma četrte alineje prvega odstavka 160. člena in prvega odstavka 161. člena Ustave.

Člen 61 ZUreP-3 ureja sodno varstvo zoper prostorske izvedbene akte kot splošne pravne akte v upravnem sporu pred Upravnim sodiščem. Namen zakonodajalca, da gre za splošne pravne akte - in ne za akte, ki urejajo posamična razmerja in za presojo katerih bi bilo Upravno sodišče pristojno že po določbah Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, 62/10, 109/12 in 49/23 - v nadaljevanju ZUS-1) -, je razviden tudi iz drugega odstavka 50. člena ZUreP-3. Predmet presoje zakonitosti so glede na drugi odstavek 61. člena ZUreP-3 lahko vsi prostorski izvedbeni akti, razen odloka o urejenosti naselij in krajine. Prostorskim izvedbenim aktom, ki jih je v skladu z izpodbijano zakonsko ureditvijo mogoče izpodbijati v upravnem sporu, je skupno, da so podlaga za graditev objektov v skladu s predpisi, ki urejajo graditev, oziroma so podlaga za dovoljevanje in izvajanje negradbenih posegov. Izjema je le uredba o najustreznejši varianti, ki je podlaga za podrobnejše načrtovanje in izdajo celovitega dovoljenja ter sprejetje uredbe o državnem prostorskem ureditvenem načrtu.⁵ Z načrtovanjem posegov v prostor ti prostorski izvedbeni akti vplivajo na posamezne dele okolja (vode, zrak, tla, rastline, živali itd.) in zato spadajo med akte, ki segajo tudi na področje varstva okolja.⁶

Prostorski izvedbeni akti se pripravijo, spreminjajo in dopolnjujejo po postopku, ki ga določa ZUreP-3.⁷ Eno temeljnih pravil urejanja prostora pri tem je, da se vplivi odločitev na gospodarstvo, družbo in okolje vrednotijo že v postopku priprave prostorskega akta, ko so mogoče še različne rešitve in se lahko izbere taka, ki je vsestransko sprejemljiva in ugodno ovrednotena.⁸ Kadar je treba v skladu z ZUreP-3 izvesti celovito presojo vplivov na okolje (v nadaljevanju CPVO) in presojo sprejemljivosti planov na varovana območja narave (v nadaljevanju PSP), se ti presoji izvedeta v postopku priprave prostorskega akta in pomenita vrednotenje vplivov za obravnavani področji.⁹ V skladu s petim odstavkom 19. člena ZUreP-3 - drugače, kot je to urejal ZUreP-2 - sta odločanje o obveznosti izvedbe CPVO in sama CPVO nesamostojna dela postopka priprave prostorskega izvedbenega akta. Zakonodajalec je temu prilagodil tudi sodno varstvo, saj je prostorski izvedbeni akt med drugim mogoče izpodbijati glede mnenja, da CPVO sploh ni treba izvesti, oziroma glede mnenja o sprejemljivosti vpliva prostorskega izvedbenega akta v okviru CPVO oziroma PSP in glede upoštevanja pogojev, določenih v mnenju o sprejemljivosti vpliva prostorskega izvedbenega akta v okviru CPVO oziroma PSP, v prostorskem izvedbenem aktu.¹⁰

V skladu z ZUreP-3¹¹ je CPVO običajni sestavni del postopka priprave prostorskih izvedbenih aktov.¹² V postopku priprave in sprejetja državnega prostorskega načrta in uredbe o najustreznejši varianti je tako opustitev CPVO dopustna izjemoma, ob predhodni pridobitvi mnenja ministrstva, pristojnega za CPVO (84. člen ZUreP-3). Enako velja za postopek priprave in sprejetja občinskega prostorskega načrta (v nadaljevanju OPN), v katerem je CPVO obvezna, izjemoma pa je dopustna njena opustitev v postopku sprememb in dopolnitev OPN, ob predhodni pridobitvi mnenja ministrstva, pristojnega za CPVO (118. člen ZUreP-3). V določenih primerih je izvedba CPVO potrebna tudi v postopku priprave in sprejetja OPPN, za katerega se načeloma CPVO ne izvede (128. člen ZUreP-3). V vseh teh primerih pa je potrebna pridobitev mnenja zavoda, pristojnega za ohranjanje narave, o obveznosti izvedbe PSP.

Zahteva po okoljski presoji prostorskih izvedbenih aktov, ki bodo verjetno vplivali na okolje, je urejena tudi na ravni Evropske unije (v nadaljevanju EU).¹³ Direktiva 2001/42/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. junija 2001 o presoji vplivov nekaterih načrtov in programov na okolje (UL L 197, 21. 7. 2001 - v nadaljevanju Direktiva 2001/42/ES) državam članicam nalaga obveznost, da za načrte in programe, ki bodo verjetno znatno vplivali na okolje, med drugim za načrte in programe, ki so pripravljeni za prostorsko načrtovanje in določajo okvir za prihodnja soglasja za izvedbo projektov, izvedejo okoljsko presojo.¹⁴ Okoljsko presojo je treba izvesti tudi za vse načrte in programe, ki bodo verjetno znatno vplivali na okolje, pri katerih je treba, kot je bilo glede na možne vplive na območja ugotovljeno, opraviti presojo njihovih posledic glede na cilje ohranjanja območja v skladu z Direktivo Sveta 92/43/EGS z dne 21. maja 1992 o ohranjanju naravnih habitatov ter prostoživečih živalskih in rastlinskih vrst (UL L 206, 22. 7. 1992), zadnjič spremenjeno z Direktivo Sveta 2013/17/EU z dne 13. maja 2013 o prilagoditvi nekaterih direktiv na področju okolja zaradi pristopa Republike Hrvaške (UL L 158, 10. 6. 2013) (v nadaljevanju Direktiva 92/43/EGS).¹⁵

Cilj Direktive 2001/42/ES, ki je sicer predvsem postopkovne narave,¹⁶ je zagotoviti visoko raven varstva okolja in prispevati k vključevanju okoljskih vidikov v pripravljanje in sprejemanje načrtov in programov, zato da se spodbuja trajnostni (vzdržni) razvoj, tako da se zagotovi skladno s to direktivo izvedena okoljska presoja nekaterih načrtov in programov, ki bodo verjetno znatno vplivali na okolje.¹⁷ V ta namen Direktiva 2001/42/ES države članice obvezuje, da med pripravo¹⁸ načrta ali programa s področja uporabe navedene direktive zagotovijo izvedbo okoljske presoje s pripravo okoljskega poročila.¹⁹ Osnutek načrta ali programa in okoljsko poročilo morata biti dana na voljo javnosti,²⁰ ki mora imeti učinkovito možnost, da o njiju poda mnenje, slednje pa je treba upoštevati med pripravljanjem načrta ali programa, še preden se ta sprejme.²¹

Cilj Direktive 92/43/EGS je prispevati k zagotavljanju biotske raznovrstnosti z ohranjanjem naravnih habitatov in prostoživečih živalskih in rastlinskih vrst. Ukrepi, sprejeti na podlagi te direktive, so namenjeni vzdrževanju ali obnovitvi ugodnega stanja ohranjenosti naravnih habitatov in prostoživečih živalskih in rastlinskih vrst v interesu EU.²² K izpolnjevanju tega cilja ukrepov in splošnejšega cilja direktive zagotoviti visoko stopnjo varstva okolja glede območij, ki so zaščitena na njeni podlagi, prispeva zahteva, da je treba pri vsakem načrtu ali projektu, ki ni neposredno povezan z upravljanjem območja ali zanj potreben, pa bi sam ali v povezavi z drugimi načrti ali projekti lahko pomembno vplival na območje, opraviti ustrezno presojo njegovih posledic glede na cilje ohranjanja tega območja. Nacionalni organi soglašajo z načrtom ali projektom šele potem, ko se prepričajo, da ne bo škodoval celovitosti zadevnega območja, in ko, če je primerno, pridobijo mnenje javnosti.²³

Zakonodajalec je Direktivo 2001/42/ES v delu, ki se nanaša na presojo vplivov načrtov in programov na okolje, če gre za prostorske akte, v slovenski pravni red prenesel z ZUreP-3. Z ZUreP-3 je bila v nacionalni pravni red prenesena tudi Direktiva 92/43/EGS v delu, ki se nanaša na presojo sprejemljivosti načrtov in programov ter posegov v naravo, če so ti združeni tako s CPVO prostorskih aktov kot s presojo vplivov na okolje (v nadaljevanju PVO) v okviru postopka umeščanja, podrobnejšega načrtovanja in dovoljevanja prostorskih ureditev državnega pomena.²⁴

Direktiva 2001/42/ES ne vsebuje določb o posledicah kršitve postopkovnih določb, ki jih vsebuje, in ne ureja sodnega varstva. Vendar pa je SEU že pojasnilo, da je zato naloga držav članic, da v mejah svojih pristojnosti sprejmejo vse potrebne splošne ali posebne ukrepe, da se pred sprejetjem vseh »načrtov« ali »programov«, ki bodo verjetno »znatno vplivali na okolje« v smislu Direktive 2001/42/ES, opravi okoljska presoja v skladu s procesnimi pravili in merili, določenimi v navedeni direktivi.²⁵ Glede Direktive 92/43/EGS, ki prav tako ne vsebuje določb o posledicah kršitve obveznosti predhodne presoje posledic načrta ali projekta,²⁶ iz sodne prakse SEU izhaja, da morajo nacionalni organi držav članic v okviru svojih pristojnosti sprejeti vse potrebne ukrepe, da odpravijo opustitev presoje posledic načrta ali projekta za okolje.²⁷ SEU je tudi že pojasnilo, da bi bil zlasti v primerih, ko direktiva državam članicam nalaga obveznost, naj ravnajo na določen način, njen koristni učinek okrnjen, če se posamezniki na te obveznosti, naložene z direktivo, ne bi mogli sklicevati v postopku pred nacionalnim sodiščem.²⁸ Vsaj fizične ali pravne osebe, ki jih kršitev določb direktive neposredno zadeva, morajo imeti možnost, da pri pristojnih organih - po potrebi po sodni poti - zahtevajo spoštovanje zadevnih obveznosti.²⁹ Obseg sodnega nadzora nacionalnih odločb, sprejetih na podlagi pravnega akta EU, mora biti pri tem zadosten, da upošteva cilj direktive in zagotovi, da se ne poseže v njeno učinkovitost.³⁰

Obveznost zagotavljanja učinkovitega sodnega varstva pravic, ki jih podeljujejo določbe okoljskega prava EU, določa tretji odstavek 9. člena Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (v nadaljevanju Aarhuška konvencija) v zvezi s prvim odstavkom 19. člena Pogodbe o Evropski uniji (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 - PEU) in 47. členom Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (UL C 202, 7. 6. 2016 - v nadaljevanju Listina).³¹ Polje proste presoje, ki je podeljeno državam članicam, da določijo pravila, ki urejajo pravico do pravnega sredstva iz tretjega odstavka 9. člena Aarhuške konvencije, je omejeno z njihovo obveznostjo, ki je določena v 47. členu Listine, da zagotovijo pravico do učinkovitega pravnega sredstva.³² Procesnim pravicam, namenjenim zagotavljanju učinkovitega izvajanja okoljskega prava EU, ki jih zagotavljata Direktiva 2001/42/ES³³ in Direktiva 92/43/EGS,³⁴ mora biti kot pravicam, ki jih posameznikom daje pravo EU, zagotovljeno varstvo pred nacionalnimi sodišči, upoštevaje načelo enakovrednosti in načelo učinkovitosti.³⁵

Glede na navedeno izpodbijana zakonska ureditev sodnega varstva zoper prostorske izvedbene akte pomeni tudi izvajanje prava EU na področju varovanja okolja in ohranjanja narave. Ustavno sodišče mora pri odločanju o zadevi, ki pomeni odločitev na področju izvajanja prava EU, na podlagi tretjega odstavka 3.a člena Ustave upoštevati primarno in sekundarno zakonodajo EU ter sodno prakso SEU. Republika Slovenija je izvrševanje dela svojih suverenih pravic prenesla na EU. Nanjo je prenesla tudi normativno urejanje na nekaterih področjih, ki ga je treba upoštevati pri odločanju. To pomeni, da mora Ustavno sodišče izpodbijano zakonsko ureditev sodnega varstva zoper prostorske izvedbene akte, ki obenem pomeni tudi sodno varstvo zoper odločitve (mnenja) o izvedbi CPVO in o sprejemljivosti vpliva prostorskega izvedbenega akta v okviru CPVO oziroma v okviru PSP, razlagati v luči prava EU, da se zagotovi njegova polna učinkovitost.³⁶

Prostorski izvedbeni akti so predpisi. Ustavno sodišče pri presoji njihove vsebine upošteva tudi dejstvo, da gre zaradi predmeta urejanja za splošne pravne akte sui generis, ki jih opredeljuje konkretnejši pristop k normiranju.³⁷

V skladu z drugo povedjo drugega odstavka 162. člena Ustave lahko vsakdo da pobudo za začetek postopka, če izkaže svoj pravni interes. Ta je podan, če predpis, katerega oceno predlaga pobudnik, neposredno posega v pobudnikove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.³⁸ Po ustaljeni ustavnosodni presoji se v primerih, kadar predpis oziroma njegova izpodbijana določba ne učinkuje neposredno, pobuda lahko vloži šele po izčrpanju vseh pravnih sredstev zoper posamični akt hkrati z ustavno pritožbo. V primeru posegov v prostor se v pravice posameznikov praviloma poseže šele z gradbenim dovoljenjem, zato morajo imeti ti posamezniki možnost, da v postopku izdaje gradbenega dovoljenja uveljavljajo pravna in dejanska vprašanja, ki so povezana z zaščito njihovega pravno varovanega položaja, in da v upravnem sporu varujejo svoj pravni položaj tudi z ugovori, ki se nanašajo na pravno podlago za izdajo gradbenega dovoljenja.³⁹ To pomeni, da morajo pobudniki prostorski izvedbeni akt, ki po njihovem mnenju posega v njihove pravice, pravne interese oziroma v njihov pravni položaj, praviloma najprej izpodbijati v postopku izdaje gradbenega dovoljenja za posege, načrtovane s prostorskim izvedbenim aktom, in v upravnem sporu, preden lahko - če so v postopku sodnega varstva neuspešni - dosežejo vsebinsko obravnavo njihovih očitkov pred Ustavnim sodiščem.⁴⁰ Ustavno sodišče torej, upoštevaje svojo subsidiarno vlogo,⁴¹ ustaljeno zahteva t. i. formalno in materialno izčrpanje.

V odločbi št. U-I-6/17 je Ustavno sodišče zakonsko ureditev, ki ni omogočala sodnega varstva zoper občinski prostorski akt, s katerim je bila namenska raba zemljišč spremenjena iz zemljišč, predvidenih za pozidavo, v nezazidljiva zemljišča, presojalo z vidika ustavne zahteve po učinkovitem sodnem varstvu pravnega položaja lastnikov teh zemljišč. Odločilo je, da taka ureditev ni bila v neskladju z Ustavo, saj prvi odstavek 23. člena in 25. člen Ustave sodnega varstva v okviru rednega sodstva zoper splošne pravne akte ne zahtevata, pravno varstvo pa je v primerih, ko predpis neposredno posega v posameznikove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj, posamezniku zagotovljeno s pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti določb takega predpisa. Po stališču Ustavnega sodišča pogoj pomembnega pravnega vprašanja iz drugega odstavka 26. člena ZUstS ni pomenil ovire za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijanih predpisov, ki bi pobudnikom nesorazmerno oteževala dostop do učinkovitega pravnega varstva njihovih pravic, saj je Ustavno sodišče izpolnjevanje tega pogoja doslej tolmačilo široko, upoštevajoč tudi, da posameznikom v okviru izpodbijane ureditve ni bilo na voljo nobeno drugo pravno sredstvo, s katerim bi lahko varovali svoj pravni položaj in ki bi bilo glede na posebno pravno naravo določb o spremembi namenske rabe zemljišč lahko ustreznejše.⁴² V odločbi št. U-I-139/15 z dne 23. 4. 2020 (Uradni list RS, št. 74/20, in OdlUS XXV, 6) je Ustavno sodišče nato poudarilo, da mora lokalna skupnost že v fazi sprejemanja OPN ob upoštevanju konkretnih okoliščin primera presoditi tudi, ali je zagotovila pravično ravnovesje med interesi skupnosti in interesom posameznika, varovanega s pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave. Šele z ugotovitvijo vseh upoštevnih okoliščin, ki omogočajo tehtanje med zahtevami splošnega interesa ter zahtevo po varovanju pravice do zasebne lastnine že v fazi sprejemanja OPN, je mogoče zagotoviti učinkovito pravno varstvo lastninske pravice zoper OPN, ki spremeni obstoječo namensko rabo zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo, v postopku za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti OPN pred Ustavnim sodiščem.⁴³ V nadaljnji odločbi št. U-I-151/15 z dne 4. 6. 2020 (Uradni list RS, št. 90/20, in OdlUS XXV, 11) je Ustavno sodišče še dodatno utemeljilo postopkovne zahteve z vidika varstva lastninske pravice v postopku sprejemanja občinskih prostorskih aktov. V odločitvah, ki so sledile navedenim, Ustavno sodišče, ob ustreznem izpolnjevanju procesnih predpostavk in pogoja iz drugega odstavka 26. člena ZUstS, da pobuda ni očitno neutemeljena, posameznikom zagotavlja pravno varstvo njihove lastninske pravice v postopkih sprejemanja OPN tako z vidika spoštovanja načela zakonitosti delovanja občine na področju normativnega delovanja⁴⁴ kot z vidika ustavno varovane pravice do zasebne lastnine.⁴⁵

V 28. točki obrazložitve odločbe št. U-I-327/20 je Ustavno sodišče sprejelo stališče, da ustavnopravni položaj Ustavnega sodišča v okviru sodne veje oblasti in njegove posebne ustavno določene pristojnosti, ki jih Ustava rednim sodiščem ne podeljuje, ne omogočajo drugega zaključka kot to, da je pristojnost Ustavnega sodišča za presojo skladnosti podzakonskih predpisov in predpisov lokalnih skupnosti, vključno s pooblastilom, da te predpise ob ugotovitvi njihove protiustavnosti ali nezakonitosti razveljavi oziroma odpravi, izključne narave. Ustavno sodišče je na tej podlagi ugotovilo, da je bila izpodbijana zakonska ureditev (58. člen ZUreP-2), ki je glede prostorskih izvedbenih aktov kot splošnih pravnih aktov enake pristojnosti in pooblastila podeljevala Upravnemu sodišču, v neskladju s tretjo (glede državnih prostorskih izvedbenih aktov) oziroma četrto (glede občinskih prostorskih izvedbenih aktov) alinejo prvega odstavka 160. člena in prvim odstavkom 161. člena Ustave.

Po sprejetju odločbe št. U-I-327/20 je Ustavno sodišče, tudi ob zavedanju, da je v slovenskem pravnem redu edino pristojno razveljaviti ali odpraviti prostorske izvedbene akte, spremenilo svoje dotedanje stališče in nevladni organizaciji na področju varstva okolja, ki deluje v javnem interesu, v zadevi št. U-I-25/17 priznalo neposredni pravni interes za presojo očitkov, povezanih s postopkom okoljske presoje izpodbijanega državnega prostorskega izvedbenega akta, neodvisno od siceršnje zahteve po predhodnem izčrpanju pravnih sredstev v postopku izdaje gradbenega dovoljenja.⁴⁶ Pri vsebinski presoji je Ustavno sodišče upoštevalo očitke, ki so zasledovali namen varstva okolja,⁴⁷ obseg presoje pa je zamejilo tudi ob upoštevanju dejstva, da je bil po takrat upoštevni zakonski ureditvi postopek CPVO samostojen upravni postopek, ki se je zaključil z izdajo odločbe o CPVO,⁴⁸ ter da je bilo zoper ta dokončni upravni akt zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu.⁴⁹

Pregled ustavnosodne presoje kaže, da pobudniki izkazujejo neposredni pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti prostorskih izvedbenih aktov, ne da bi jim bilo treba predhodno izčrpati pravna sredstva zoper upravni akt, izdan na njihovi podlagi, le v dveh primerih: (1) če gre za lastnike zemljišč, ki jim že s prostorskim izvedbenim aktom opredeljena dopustna raba njihovih zemljišč onemogoča posege v prostor na zemljiščih v njihovi lasti, ter (2) če gre za nevladne organizacije na področju varstva okolja, ki delujejo v javnem interesu, kadar z namenom varovanja okolja izpodbijajo podzakonske predpise, ki urejajo področje varstva okolja, svojih očitkov pa ne morejo uveljavljati v kakšnem drugem postopku. V vseh preostalih primerih je dostop do Ustavnega sodišča po ustaljeni presoji pogojen s predhodnim izčrpanjem ugovorov, ki se nanašajo na prostorski izvedbeni akt, v postopkih s pravnimi sredstvi zoper posamični akt, izdan na njegovi podlagi.

Državni prostorski načrt, uredba o najustreznejši varianti in državni prostorski ureditveni načrt kot državni prostorski izvedbeni akti ter OPN, OPPN in sklep o lokacijski preveritvi kot trije izmed štirih zakonsko urejenih občinskih prostorskih izvedbenih aktov so splošni pravni akti.⁵⁰ Državne prostorske izvedbene akte sprejme Vlada z uredbo,⁵¹ občinske prostorske izvedbene akte pa občina z odlokom⁵² oziroma sklepom.⁵³ Državni prostorski izvedbeni akti so torej podzakonski predpisi izvršilno-upravnih organov, občinski prostorski izvedbeni akti pa so predpisi lokalnih skupnosti.

Po Ustavi je za odločanje o skladnosti podzakonskih predpisov in predpisov lokalnih skupnosti z Ustavo in zakoni pristojno Ustavno sodišče (tretja in četrta alineja prvega odstavka 160. člena Ustave),⁵⁴ ki ima pri tem ustavno pooblastilo, da protiustavne ali nezakonite podzakonske predpise ali predpise lokalnih skupnosti razveljavi ali odpravi (prvi odstavek 161. člena Ustave).⁵⁵

Zakonodajalec je z izpodbijano zakonsko ureditvijo Upravnemu sodišču podelil pristojnost, da v upravnem sporu odloča o zakonitosti prostorskih izvedbenih aktov, navedenih v drugem odstavku 61. člena ZUreP-3, v delih, opredeljenih v tretjem odstavku 61. člena ZUreP-3, kot splošnih pravnih aktov. S tem je bila Upravnemu sodišču podeljena pristojnost, ki sicer vsebinsko ustreza pristojnostim in pooblastilom Ustavnega sodišča iz tretje in četrte alineje prvega odstavka 160. člena ter prvega odstavka 161. člena Ustave. Pristojnost Ustavnega sodišča za presojo skladnosti podzakonskih predpisov in predpisov lokalnih skupnosti z Ustavo in zakoni, s pooblastilom, da te predpise ob ugotovitvi njihove protiustavnosti ali nezakonitosti razveljavi oziroma odpravi, je izključne narave.⁵⁶ Izpodbijana zakonska ureditev, tj. prvi, drugi in tretji odstavek 61. člena ZUreP-3, ki glede prostorskih izvedbenih aktov kot splošnih pravnih aktov Upravnemu sodišču podeljuje pristojnost za odločanje v upravnem sporu (in z učinki odločitev, ki jih zakon določa za ta upravni spor), je zato iz enakih razlogov, kot so navedeni v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-327/20, v neskladju s tretjo (glede državnih prostorskih izvedbenih aktov) oziroma četrto (glede občinskih prostorskih izvedbenih aktov) alinejo prvega odstavka 160. člena in prvim odstavkom 161. člena Ustave.

Če Ustavno sodišče ugotovi, da je zakon protiustaven, ga v celoti ali delno razveljavi (prva poved prvega odstavka 161. člena Ustave). V obravnavanem primeru bi razveljavitev 61. člena ZUreP-3 povzročila, da bi bilo za presojo zakonitosti vseh vidikov prostorskih izvedbenih aktov (ponovno) izključno pristojno Ustavno sodišče, ki bi ponovno imelo edino pooblastilo za njihovo razveljavitev ali odpravo. Vendar pa takšna posledica sproža vprašanje različnih vidikov učinkovitosti sodnega varstva. Zakonska ureditev CPVO, vključno s PSP, v postopku priprave prostorskega izvedbenega akta v ZUreP-3 se namreč od prej veljavne zakonske ureditve v bistvenem razlikuje glede pravne narave odločanja o obveznosti izvedbe CPVO in same CPVO (peti odstavek 19. člena ZUreP-3). Upoštevajoč spremenjeno zakonsko ureditev, ki posledično opušča posebno sodno varstvo zoper CPVO oziroma PSP ter sodno varstvo zoper prostorske izvedbene akte po vsebini širi tudi na odločitve o izvedbi CPVO ter o sprejemljivosti prostorskega izvedbenega akta v okviru CPVO oziroma v okviru PSP na varovana območja narave, bi to pomenilo, da bi bil obseg presoje Ustavnega sodišča razširjen tudi na (novo) odločanje o teh okoljskih vidikih prostorskega načrtovanja.