Odločba o razveljavitvi zakona o dopolnitvah zakona o poslovnih stavbah in poslovnih prostorih in o razveljavitvi 18. člena zakona o poslovnih stavbah in poslovnih prostorih

5108. Odločba o razveljavitvi zakona o dopolnitvah zakona o poslovnih stavbah in poslovnih prostorih in o razveljavitvi 18. člena zakona o poslovnih stavbah in poslovnih prostorih

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo družbe M&P, podjetje za gostinsko in turistično dejavnost in trgovino, d.o.o., Trbovlje, ki jo zastopa Marjan Štrtak, odvetnik v Trbovljah, na seji dne 7. novembra 2002

Zakon o dopolnitvah zakona o poslovnih stavbah in poslovnih prostorih (Uradni list RS, št. 32/00) se razveljavi.

18. člen zakona o poslovnih stavbah in poslovnih prostorih (Uradni list SRS, št. 18/74 in 34/88) se razveljavi.

Pobudnica izpodbija zakon o dopolnitvah zakona o poslovnih stavbah in poslovnih prostorih (v nadaljevanju: ZPSPP-B), ker naj bi bil v nasprotju z 2. členom, z drugim odstavkom 14. člena, s 33., 67., 74. in s 155. členom ustave. Navaja, da je dne 28. 1. 1993 sklenila najemno pogodbo in dne 15. 7. 1997 aneks k tej najemni pogodbi z najemnikom “Naš market, Peter Kolander, s.p., Trbovlje”. V konkretnem primeru naj bi šlo za “klasično” najemno razmerje, ki z denacionalizacijo nima nobene zveze.

Pobudnica določbi 1. člena ZPSPP-B v delu, ki se nanaša na novi 35.a člen zakona o poslovnih stavbah in poslovnih prostorih (v nadaljevanju: ZPSPP), očita kršitev načela enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena ustave), retroaktivnost (155. člen ustave) in kršitev načel pravne države (2. člen ustave). Ta člen namreč določa, da se določbe novih členov od 35.b do 35.f uporabljajo za najemna razmerja, sklenjena pred 31. 12. 1993. Zakonodajalec naj bi povzročil neenakost med pravnimi subjekti, ki naj ne bi imela ekonomske, ne kakršnekoli druge utemeljitve. Lastnina naj bi začela “delovati” že “davno prej”, za vse pa najkasneje s sprejemom ustave in ne šele po 31. 12. 1993. S tem, ko je določil, da se za najemna razmerja, nastala pred 31. 12. 1993, uporabljajo nove določbe, naj bi zakonodajalec za nazaj brez podlage v javni koristi posegel v pogodbena razmerja, nastala na podlagi veljavne zakonske ureditve. V konkretnem primeru naj bi zakonodajalec retroaktivno posegel v pridobljene pravice pobudnika kot pogodbenika najemne pogodbe, s tem pa naj bi brez utemeljenega javnega interesa posegel v civilnopravno razmerje (155. člen ustave). V konkretnem primeru naj bi bila sklenjena klasična civilnopravna pogodba, ki temelji na pogodbeni svobodi urejanja obligacijskih razmerij (Uradni list SFRJ, št. 29/78 in nasl. – v nadaljevanju: ZOR; 10. člen). Sedaj pa naj ne bi veljala niti dogovorjena najemnina niti prosta pravica do odpovedi najemne pogodbe. Ker naj bi imela uveljavitev zakona v vseh svojih določbah povratno veljavo, naj bi bila ogrožena načela pravne države (2. člen ustave).

Pobudnica izpodbija 1. člen ZPSPP-B tudi v delu, ki se nanaša na 35.b in 35.c člen. Ta dva člena naj bi z ureditvijo, ki zaradi vlaganj najemnika v poslovni prostor onemogoča odpoved najemnega razmerja, posegla v način uživanja lastnine in s tem kršila določbo 67. člena ustave. V takih primerih naj bi 35.c člen najemodajalcu kljub preteku odpovednega roka onemogočal vrnitev nepremičnine v posest. Takšna razmerja, če je do njih prišlo, se lahko po mnenju pobudnice rešujejo na podlagi klasičnih lastninskopravnih razmerij v nepravdnih ali pravdnih postopkih, ker so ravno tako nastala na podlagi poslovne volje pogodbenih strank. Morebitna vlaganja v poslovne prostore pa naj ne bi mogla zavirati upravičenja lastnika, da stvar rabi, z njo upravlja in razpolaga.

Določba 1. člena ZPSPP-B naj bi v delu, ki se nanaša na 35.č člen, s tem, ko najemodajalcu onemogoča odpovedati najemno razmerje zoper voljo najemnika, ki je fizična oseba in ima poslovne prostore v najemu kot poglavitni vir preživljanja sebe in svoje družine, “nedopustno ogrozila pravico do zasebne lastnine (33. člen ustave), lastnino samo oziroma način njenega pridobivanja in uživanja (67. člen ustave), kakor tudi svobodno gospodarsko pobudo (74. člen ustave)”. Določba 35.č člena naj bi brez utemeljenih razlogov grobo, nedopustno in retroaktivno (155. člen ustave) posegala v lastninska oziroma najemna razmerja imetnikov lastninskih pravic. Po tej določbi naj bi pobudnik kot najemodajalec prenehal biti lastnik v ekonomskem smislu. Ostal naj bi le še lastnik v pravnem oziroma formalnem smislu, najemnik pa naj bi postal ex lege lastnik najete stvari v ekonomskem smislu.

Za nazaj naj bi v pogodbena razmerja posegal 1. člen ZPSPP-B tudi v delu, ki se nanaša na nove določbe 35.d člena in drugega odstavka 35.e člena. Zato naj bi bil tudi ta del 1. člena ZPSPP-B v nasprotju s 155. členom ustave. Določba drugega odstavka 35.e člena naj bi bila zaradi določitve 6,68% vrednosti poslovnega prostora kot najvišje letne najemnine v nasprotju tudi s 67. in 74. členom ustave. Pobudnica meni, da najemnina za poslovni prostor predstavlja ceno uporabe najete stvari, ki se oblikuje tržno. Država naj na tem področju pogodbenih razmerij ne bi mogla predpisovati cen. Z določitvijo najvišje najemnine naj bi zakonodajalec posegel v že dogovorjeno pogodbeno razmerje, prav tako pa tudi v tržna razmerja.

Člen 2 ZPSPP-B naj bi bil v nasprotju s prvim odstavkom 155. člena ustave, ker povratno učinkuje na že začete pravdne postopke. Na podlagi te določbe naj bi se sodni postopki, ki so bili ob uveljavitvi tega zakona že začeti, pa še niso pravnomočno končani, nadaljevali po določbah tega zakona. Ta zakon naj bi vseboval materialnopravne določbe, ki določajo vsebino pravic in obveznosti, ne pa procesnih določb. Zato pobudnica tej določbi očita tudi nejasnost glede vprašanja, kako naj bi se lahko že začeti postopki “nadaljevali” po tem zakonu.

Državni zbor v odgovoru na pobudo povzema navedbe iz obrazložitve predloga ZPSPP-B in navaja podatke, ki jih je v prvi obravnavi predloga zakona predstavilo Društvo najemnikov poslovnih prostorov. Rešitve, ki so uveljavljene z ZPSPP-B, naj bi bile namreč sprejete po temeljiti in vsestranski obravnavi pereče problematike.

Tako Državni zbor navaja, da so predlagatelji zakona (skupina poslancev Državnega zbora) izhajali iz ugotovitve, da je ZPSPP že zastarel in vsebuje rešitve, ki ne ustrezajo več nastalemu družbenoekonomskemu stanju v Sloveniji. Zaradi vračanja podržavljenega premoženja v naravi naj bi bilo treba sprejeti spremembe, ki definirajo vlaganja najemnikov, in uskladiti določbe o prenehanju najemnega razmerja v skladu s 24. členom zakona o denacionalizaciji (Uradni list RS, št. 27/91 in nasl. – v nadaljevanju: ZDen). Pred sprejemom ZDen naj bi imelo kar 97% najemnikov najemne pogodbe sklenjene za nedoločen čas, kar naj bi v praksi pomenilo, da so bili najemniki vse dotlej, dokler se niso kot obrtniki upokojili; najem pa naj bi brez težav nadaljevali celo potomci obrtnika. Novi lastniki naj bi se ne želeli dogovarjati o spremembi najemnih pogodb tako, da bi bil odpovedni rok vsaj 5 do 10 let. Najemnina naj bi bila sorazmerno visoka, poleg tega naj bi bila zaradi starosti hiš potrebna tudi lastna vlaganja najemnikov. Novi lastniki naj bi že tako visoke najemnine še poviševali, vlaganj najemnika pa naj bi denacionalizacijski upravičenci ne upoštevali. Če najemnik ni pristal na nove najemne pogodbe, naj ne bi sledilo dogovarjanje v nepravdnem postopku, temveč le tožba na izpraznitev poslovnega prostora, kar naj bi omogočal 24. člen ZPSPP. Ta določba naj bi imela svoj smisel v drugačnih družbenih in političnih razmerah, saj naj bi praktično ne bilo primera, ko bi se ga najemodajalec posluževal. Služila naj bi le kot grožnja za spoštovanje v pogodbi dogovorjenih obveznosti. V novih razmerah pa naj bi takšna določba pomenila le neprestano grožnjo najemniku z odpovedjo najemnega razmerja v roku, ki naj bi bil le minimalno daljši od enega leta. Zato naj bi ureditev po ZPSPP-B uredila razmerja med novimi lastniki in starimi najemniki. Predlog za obravnavo in sprejem zakona po hitrem postopku so predlagatelji utemeljevali z dejstvom, da prihaja do številnih sporov med denacionalizacijskimi upravičenci in najemniki poslovnih prostorov, ki jih je treba zaradi neugodnega eksistenčnega položaja 15.000 prizadetih najemnikov in pri njih zaposlenih delavcev nujno razrešiti. Ogroženih naj bi bilo približno 5000 nosilcev dejavnosti, ki so v 96% primerov tudi vlagatelji velikih materialnih sredstev v prenovo in izboljšavo poslovnih prostorov.

V pripravi zakona za drugo obravnavo naj bi upoštevali odločitve in ocene ustavnega sodišča, sprejete v odločbi št. U-I-326/98 z dne 14. 10. 1998 (Uradni list RS, št. 76/98 in OdlUS VII, 190), s katero je presojalo zakon o spremembah in dopolnitvah ZDen (Uradni list RS, št. 65/98 – v nadaljevanju: ZDen-B). Poleg tega naj bi upoštevali tudi zahtevo po enotnem urejanju vseh najemnih razmerij ne glede na lastništvo, vendar le z omejitvijo na tista najemna razmerja, ki so bila sklenjena še v obdobju prejšnjih družbenoekonomskih razmerij, in sicer do 31. 12. 1993. Zakonodajalec naj bi se bil za to časovno mejo odločil, ker je to datum, do katerega bi morali biti vsi prej veljavni zakoni usklajeni z ustavo. Za najemna razmerja, sklenjena po tem datumu, naj bi bilo namreč treba upoštevati pogoje delovanja tržnih zakonitosti in zasebne lastnine. Tudi najemniki naj bi se tako po tem datumu morali zavedati, pod kakšnimi pogoji izvajajo materialna vlaganja v poslovne prostore.

Določbe o najvišjih najemninah naj bi bile sprejete kot nujne in naj bi se zgledovale po nespornih določbah ZDen-B. Člen 18 ZPSPP naj bi omogočal izjemno možnost morebitne intervencije v najemna razmerja, sklenjena kasneje (tj. po 31. 12. 1993), ob porušenih tržnih razmerah. Šlo naj bi namreč za podobno ureditev, kot je ureditev, ki omogoča prepoved “oderuške” najemnine za stanovanje. Zaradi zagotovitve varstva nezaščitenih in prizadetih najemnikov naj bi bila nujna tudi določba, po kateri se sodni postopki, ki še niso pravnomočno končani, nadaljujejo po določbah ZPSPP-B.

V zvezi z očitki pobudnikov, da so izpodbijane zakonske določbe protiustavne, Državni zbor meni, da so sprejete rešitve skladne z ustavno ureditvijo. Iz prej navedenih razlogov naj bi nedvomno šlo za upoštevanje gospodarske in socialne funkcije lastnine (67. člen ustave). Pri tem naj bi ne bili “v ospredju morebitni parcialni, zasebni interesi, temveč javni interes za vzdrževanje in spodbujanje pomembne gospodarske oziroma poslovne dejavnosti, družbeno pomembne v ekonomskem in socialnem smislu”. Javni interes pa naj bi terjal urejeno zaščito interesov in pravnega varstva tako najemnikov kot najemodajalcev v danih, spreminjajočih se družbenoekonomskih razmerah. Na strani najemnikov pa naj bi bilo treba upoštevati tudi pravico do svobodne gospodarske pobude iz 74. člena ustave.

Tudi vlada se v svojem mnenju sklicuje na stališče ustavnega sodišča iz odločbe št. U-I-326/98, po katerem naj najemojemalci poslovnih prostorov ne bi uživali zadostnega pravnega varstva. Meni, da je tudi v pogojih tržnega gospodarstva na tem področju potrebna zakonska regulativa, tako v javnem interesu kot tudi zaradi pravnega varstva najemnikov in najemodajalcev. Navaja, da se je v zakonodajni postopek vključevala s svojimi amandmaji s ciljem, da se v zakonu zagotovi primerno uravnoteženost med načeli svobode razpolaganja z lastnino in varstvom gospodarske pobude. Ne glede na to, da ZPSPP-B ne odraža v celoti vladnih stališč in amandmajev, Vlada meni, da ni v nasprotju z ustavo. Glede 18. člena ZPSPP vlada meni, da zakon lokalnim skupnostim ne more predpisovati obveznosti v načinu njihovega delovanja, da pa bi se lahko, podobno kot je to urejeno s stanovanjskim zakonom (Uradni list RS, št. 18/91 in nasl. – v nadaljevanju: SZ), predpisalo ukrepanje lokalne skupnosti v primeru oderuških najemnin za poslovne prostore.

V zvezi s pobudo je svoje mnenje posredovalo tudi Društvo najemnikov poslovnih prostorov Slovenije, ki pobudi nasprotuje.

Ustavno sodišče je pobudo za oceno ustavnosti ZPSPP-B sprejelo s sklepom št. U-I-108/01 z dne 28. 6. 2001. Na podlagi 30. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) je ustavno sodišče začelo tudi postopek za oceno ustavnosti 18. člena ZPSPP. Glede na to, da se tudi ta določba, tako kot izpodbijane določbe 1. člena ZPSPP-B, v delu, s katerim je uveljavil nova člena 35.d in 35.e nanaša na določanje najvišje najemnine za poslovne prostore, je ustavno sodišče ocenilo, da je treba presoditi, ali je oblastno določanje višine najemnine za poslovne prostore samo po sebi v skladu z ustavo.

Kadar gre za (na)kup rabe stvari, govorimo o najemu stvari. Prvi odstavek 587. člena obligacijskega zakonika1 (Uradni list RS, št. 83/01 – v nadaljevanju: OZ) najemno pogodbo definira kot pogodbo, s katero se najemodajalec zavezuje, da bo najemniku izročil določeno stvar v rabo, ta pa se zavezuje, da bo za to plačeval določeno najemnino. Najemno razmerje glede poslovnih prostorov je torej obligacijskopravno razmerje, ki nastane s sklenitvijo pogodbe o najemu poslovne stavbe oziroma poslovnega prostora. V obligacijskem pogodbenem pravu velja načelo svobodnega urejanja obligacijskih razmerij (3. člen OZ, prej 10. člen ZOR), ki je omejeno le z ustavo, prisilnimi predpisi in moralnimi načeli.

Najem poslovnih prostorov je urejen z ZPSPP, ki v 12. členu določa, da nastane najem poslovnega prostora s sklenitvijo pisne pogodbe med najemodajalcem in najemnikom. Ta zakon vsebuje tudi določbe, ki se nanašajo na pravice in obveznosti iz najemnega razmerja (členi 14 do 22) ter določbe o njegovem prenehanju (členi 23 do 31). Za najemna razmerja, sklenjena pred 31. 12. 1993, pa se glede vprašanj povrnitve vrednosti vlaganj, možnosti odpovedi najemnega razmerja in višine najemnine po določbi 35.a člena ZPSPP-B uporabljajo določbe od 35.b do 35.f člena, ki jih je uveljavil izpodbijani ZPSPP-B. ZPSPP-B ima le tri člene. S prvim členom so določeni novi členi 35.a do 35.f ZPSPP. Med njimi ni sporen le 35.f člen, ki določa, da o sporu o pravicah in obveznostih, določenih v členih 35.b do 35.e, odloča pristojno sodišče. 2. člen ZPSPP-B določa, da se sodni postopki, ki so bili ob uveljavitvi tega zakona že začeti, pa še niso pravnomočno končani, nadaljujejo po določbah tega zakona. 3. člen pa določa uveljavitev ZPSPP-B.

Uporaba določb ZPSPP-B

Najemne pogodbe za poslovne prostore so sklepale tako fizične in druge civilnopravne osebe kot tudi družbene pravne osebe. To pomeni, da je poslovni prostor lahko oddajala družbena pravna oseba fizični osebi ali drugi družbeni pravni osebi in tudi, da je lahko fizična oseba poslovni prostor, na katerem je imela lastninsko pravico, oddajala družbeni pravni osebi ali drugi fizični osebi. Določbe o pravicah in obveznostih iz najemnega razmerja ter določbe o prenehanju najemnega razmerja so bile enake v vseh primerih in take, kot veljajo še danes za najemna razmerja, sklenjena po 31. 12. 1993.

Tako za najemna razmerja, sklenjena po 31. 12. 1993, velja ureditev, uveljavljena leta 1974, za najemna razmerja, sklenjena pred tem datumom, pa tudi ureditev, ki je bila uveljavljena leta 2000 z ZPSPP-B. Kljub temu, da bi morali biti vsi prej veljavni zakoni usklajeni z novo ustavo do 31. 12. 1993, ni mogoče šteti, da so bila najemna razmerja, sklenjena po uveljavitvi ustave (tj. 23. 12. 1991) in do 31. 12. 1993, sklenjena v obdobju prejšnjih družbenoekonomskih razmerij. Ta najemna razmerja so bila sklenjena po spremembi ustavne ureditve na podlagi enake zakonske ureditve kot vsa najemna razmerja, ki so bila sklenjena po 31. 12. 1993. Določbe ZPSPP-B se tako ne nanašajo na najemna razmerja, ki so se sklepala in se sklepajo po njegovi uveljavitvi. Kljub navedbi predlagateljev zakona (ki jo povzemata tako Državni zbor kot vlada), da je ZPSPP že zastarel in da vsebuje rešitve, ki ne ustrezajo več nastalemu družbenoekonomskemu stanju v Sloveniji, namen dopolnitve ZPSPP ni bila uskladitev ureditve najema z ustavo. Tak razlog bi namreč terjal uskladitev zakonske ureditve z ustavo za vsa najemna razmerja, zlasti za tista, ki so nastala po uveljavitvi ustave. Nedopustno bi bilo namreč, če bi zakonodajalec zakonsko ureditev uskladil z ustavo tako, da bi za najemna razmerja, sklenjena po poteku roka, do katerega bi to moral storiti, veljala prejšnja neustavna ureditev.