Odločba o razveljavitvi prvega, drugega, tretjega in četrtega odstavka 19. člena, sedmega odstavka 19. člena, kolikor se nanaša na izvršitev uklonilnega zapora, ter 202.b člena Zakona o prekrških

3705. Odločba o razveljavitvi prvega, drugega, tretjega in četrtega odstavka 19. člena, sedmega odstavka 19. člena, kolikor se nanaša na izvršitev uklonilnega zapora, ter 202.b člena Zakona o prekrških

Številka: U-I-12/12-22

Datum: 11. 12. 2014

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Varuha človekovih pravic, na seji 11. decembra 2014

Prvi, drugi, tretji in četrti odstavek 19. člena, sedmi odstavek 19. člena, kolikor se nanaša na izvršitev uklonilnega zapora, ter 202.b člen Zakona o prekrških (Uradni list RS, št. 29/11 – uradno prečiščeno besedilo, 21/13 in 111/13) se razveljavijo.

Postopki odločanja o uklonilnem zaporu, ki do dneva objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije še niso bili končani, se ustavijo. V zadevah, v katerih je bil postopek odločanja o uklonilnem zaporu do navedenega dne končan, se uklonilni zapor ne izvrši oziroma se njegovo izvrševanje ustavi.

Varuh človekovih pravic navaja, da je prvi odstavek 19. člena Zakona o prekrških (v nadaljevanju: ZP-1), ki ureja uklonilni zapor, v neskladju z 2. in 19. členom Ustave. Med drugim meni, da zgolj zaradi zagotavljanja večje plačilne discipline storilcev prekrškov, čemur naj bi bil namenjen uklonilni zapor, ni dopustno posegati v pravico do osebne svobode iz prvega odstavka 19. člena Ustave, saj naj bi bil to eden izmed najhujših posegov v človekove pravice. Ob tem poudarja, da je ZP-1 opustil odvzem prostosti kot sankcijo za prekrške, hkrati pa uvedel uklonilni zapor. Država naj bi morala najti druge, ustreznejše mehanizme, s katerimi bi na bolj human in učinkovit način zagotovila izvrševanje odločb. Predlagatelj primeroma navaja učinkovitejšo prisilno izvršbo globe. Iz istih razlogov naj uklonilni zapor ne bi bil niti nujen, primeren in sorazmeren v ožjem smislu. Prav tako meni, da mora sodišče, če za prekršek ni bil izdan plačilni nalog ali če ne gre za mladoletnega storilca, določiti uklonilni zapor vedno, kadar ugotovi, da globa ni bila v celoti plačana, ne da bi imelo pred tem možnost presojati okoliščine primera in razloge, zaradi katerih globa ni bila plačana. Kriterij za odločanje naj tudi ne bi bila višina neplačane globe. Predlagatelj posebej izpostavlja tretji odstavek 19. člena ZP-1, v skladu s katerim lahko uklonilni zapor traja do trideset dni, če storilec pred tem ne plača globe, in peti odstavek 202.b člena ZP-1, kolikor določa, da sodišče ugovor zoper sklep o določitvi uklonilnega zapora kot neutemeljen zavrne, če storilec določenih nalog v splošno korist ne opravi v redu. Poleg tega naj zakon ne bi urejal primerov, ko posameznikom dela v splošno korist ni mogoče zagotoviti, zato naj bi bile odločitve sodišč v takih primerih različne.

Na poziv Ustavnega sodišča je predlagatelj sporočil, da pri vloženi zahtevi vztraja tudi po uveljavitvi Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o prekrških (Uradni list RS, št. 21/13 – v nadaljevanju ZP-1H), ki je začel veljati med postopkom pred Ustavnim sodiščem, saj naj bi bila ureditev uklonilnega zapora še vedno v neskladju z Ustavo. Cilji uklonilnega zapora naj bi ostajali enaki, dopolnitev 202.b člena ZP-1 naj bi bila nekonsistentna in nejasna. Glede na pomanjkljivo ureditev naj bi bilo nejasno, kdaj, v katerih primerih, če sploh, in na kakšen način bo sodišče ugotavljalo okoliščine, zaradi katerih določitev ali izvršitev uklonilnega zapora ne bi bila smotrna in v skladu z njegovim namenom.

Državni zbor v odgovoru poudarja, da mora storilec spoštovati pravnomočno odločitev o odgovornosti za prekršek in zanj izrečeno sankcijo. Na voljo naj bi imel različne načine za omilitev bremena, ki ga zanj pomeni izrečena globa. Če storilec kljub vsem navedenim možnostim globe ne plača, pa naj bi bil prav uklonilni zapor tisto sredstvo, ki ima še pred uvedbo postopka za prisilno izterjavo namen storilca prisiliti v plačilo globe. Tako plačana globa naj bi bila, v primerjavi s postopkom prisilne izterjave, kljub prisilitvi z uklonilnim zaporom plačana prostovoljno. Stroški, ki pri tem nastanejo, naj bi bili sorazmerni s tem, da naj bi se z uklonilnim zaporom zoper storilca postopalo tudi zaradi zagotavljanja spoštovanja odločitev pristojnega organa za prekrške in zaradi izpolnitve pravnomočno izrečene sankcije za prekršek. Glede na navedeno naj uklonilni zapor ne bi pomenil prekomernega posega v posameznikovo pravico do osebne svobode.

Vlada v mnenju, ki je smiselno enako pojasnilom Ministrstva za pravosodje (v nadaljevanju Ministrstvo), navaja, da izpodbijana ureditev ni v neskladju z Ustavo. Poudarja, da je treba izhajati iz namena ukrepa, to je preprečiti izogibanje plačilu globe tistim, ki so jo sposobni plačati. Posebej izpostavlja pomen izvrševanja odločb z vidika 2. člena Ustave. Pri presoji naj bi bilo treba upoštevati celotno ureditev in vse možnosti, ki naj bi jih zakonodajalec dajal storilcu, da se izogne določitvi uklonilnega zapora, in o katerih bi moral biti storilec v skladu z zakonsko ureditvijo tudi ustrezno poučen. Med temi možnostmi Vlada našteva plačilo globe v obrokih, plačilo polovičnega zneska globe in nadomestitev plačila globe z izvršitvijo določenih nalog. Vlada nadalje navaja, da je v skladu s točko (b) prvega odstavka 5. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP) mogoče na zakonit način odvzeti prostost osebi, ki se ne pokori zakoniti odločbi sodišča, ali zato, da se zagotovi izpolnitev kakšne z zakonom določene obveznosti. Odvzem prostosti naj tako ne bi bil dopusten le v kazenskih, temveč tudi v civilnih in drugih zadevah. Skladnost ureditve uklonilnega zapora z EKČP in prakso Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) Vlada utemeljuje s tem, da naj bi bilo trajanje uklonilnega zapora časovno omejeno, sam uklonilni zapor pa namenjen le tistim storilcem, ki so globo sposobni plačati. V zvezi z očitkom predlagatelja, da se socialno stanje storilca predhodno ne preverja, Vlada opozarja na odločitev Višjega sodišča v Mariboru št. PRp 201/2007 z dne 7. 3. 2007, iz katere naj bi med drugim izhajalo, da mora sodišče pri odločanju o določitvi uklonilnega zapora poleg neplačila globe upoštevati tudi pogoje, ki ne dovoljujejo prisiljevanja z uklonilnim zaporom, posebej če je s temi okoliščinami seznanjeno. Vlada v nadaljevanju opozarja na pravico do ugovora zoper sklep o določitvi uklonilnega zapora in na dolžnost sodišča v postopku odločanja o ugovoru, da opravi poizvedbe o navedbah glede premoženjskega stanja storilca in glede drugih dejstev, pomembnih za odločitev o ugovoru. Ministrstvo navaja, da se izpodbijani zakon opira na ureditev uklonilnega zapora v zakonu o prekrških Zvezne republike Nemčije,1 potrjeno kot ustavnoskladno tudi v nemški ustavnosodni presoji.2 Tako Vlada kot Ministrstvo opozarjata tudi na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-344/06 z dne 20. 11. 2008 (Uradni list RS, št. 113/08, in OdlUS XVII, 61), v kateri je Ustavno sodišče ugotovilo, da odvzem prostosti v izvršilnem postopku, ker dolžnik ni poravnal denarne kazni, ni v neskladju z Ustavo. Kazni zapora v prekrškovnih zadevah in uklonilnega zapora po mnenju Vlade ni mogoče primerjati, saj gre v prvem primeru za sankcijo, z drugim pa se storilca, ki globe ne želi plačati, sili k plačilu.

Na vlogo, s katero je predlagatelj Ustavno sodišče obvestil o razlogih, zaradi katerih pri zahtevi vztraja tudi po uveljavitvi ZP-1H, je odgovorila Vlada, ki pojasnjuje, da je po tej noveli institut uklonilnega zapora z vidika načela sorazmernosti omejen, in sicer na ta način, da se ga ne sme določiti, če neplačana globa ne presega 120 EUR. Dopolnitev 202.b člena ZP-1 pa naj bi izhajala iz načela humanosti in smotrnosti, saj naj bi praksa pokazala, da so v posameznih primerih podane okoliščine, zaradi katerih določitev uklonilnega zapora ali njegova izvršitev ni smotrna in v skladu z njegovim namenom. Od 14. 5. 2013 naj bi sodišče imelo v takih primerih možnost s sklepom odločiti, da se uklonilni zapor ne določi oziroma da se njegovo izvrševanje ustavi.

Ustavno sodišče je odgovor Državnega zbora, obe mnenji Vlade ter pojasnila Ministrstva poslalo predlagatelju, ki je v odgovoru navedel, da vztraja pri zahtevi in navedbah v njej.

Varuh človekovih pravic lahko na podlagi pete alineje prvega odstavka 23.a člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju: ZUstS) z zahtevo začne postopek za oceno ustavnosti predpisa, če meni, da predpis nedopustno posega v človekove pravice ali temeljne svoboščine. Zahtevo lahko razširi tudi na spremenjeni predpis, če meni, da je še vedno v neskladju z Ustavo, saj pooblastilo za vložitev zahteve ni vezano na obstoj konkretnega primera.

Po vložitvi zahteve je bila izpodbijana zakonska ureditev dvakrat spremenjena. Z ZP-1H je zakonodajalec v 202.b členu dodal nov deseti in enajsti odstavek,3 izključil pa je tudi možnost izrekanja uklonilnega zapora, če neplačana globa ne presega 120 EUR. Z uveljavitvijo Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o prekrških (Uradni list RS, št. 111/13 – v nadaljevanju ZP-1I) 1. 1. 2014, je zakonodajalec navedeni znesek še zvišal, in sicer na 300 EUR. V skladu s prehodnimi določbami4 se za zadeve, v katerih se postopek odločanja o uklonilnem zaporu do uveljavitve ZP-1H oziroma ZP-1I še ni končal, pa tudi za zadeve, v katerih se je uklonilni zapor že izvrševal, uporabljata 19. in 202.b člen ZP-1 v vsebini, kot je bila spremenjena oziroma dopolnjena z ZP-1H oziroma ZP-1I.

Predlagatelj je na zahtevo Ustavnega sodišča v zvezi z uveljavitvijo ZP-1H sporočil, da pri svoji zahtevi vztraja. Glede na to, da predlagatelj zatrjuje, da je zakonska ureditev uklonilnega zapora kljub spremembam še vedno v neskladju z Ustavo, je Ustavno sodišče upoštevalo, da predlagatelj izpodbija le veljavno ureditev uklonilnega zapora.

Predlagatelj izrecno izpodbija prvi odstavek 19. člena ZP-1. Vendar iz navedb o nelegitimnosti in nesorazmernosti uklonilnega zapora izhaja, da nasprotuje uklonilnemu zaporu kot takemu. Poleg tega naslavlja konkretne očitke zoper tretji in četrti odstavek 19. člena ZP-1 ter drugi stavek petega odstavka in deseti odstavek 202.b člena ZP-1, kolikor zakonsko ureditev določitve uklonilnega zapora soopredeljujejo. Pri tem predlagatelj neskladje z Ustavo očita ureditvi postopka odločanja o uklonilnem zaporu (tega ureja 202.b člen ZP-1), in sicer zato, ker opušča ureditev postopka, ko gre za ugotavljanje okoliščin, zaradi katerih sodišče uklonilnega zapora ne določi. Ustavno sodišče je zato, ker ni vezano na predlog in ker so vse omenjene določbe ZP-1 v medsebojni zvezi, skladno s 30. členom ZUstS obravnavalo tudi ustavnost teh določb.

Za presojo ukrepa uklonilnega zapora sta poleg omenjenih določb 19. člena ZP-1 pomembna še drugi in sedmi odstavek 19. člena. Drugi odstavek te določbe opredeljuje negativne predpostavke formalne narave, ki izključujejo dopustnost določitve uklonilnega zapora; sedmi odstavek opredeljuje pomen oprave določenih nalog v splošno korist oziroma v korist lokalne skupnosti (v nadaljevanju nalog v splošno korist) v razmerju do obveznosti plačila globe in izvršitve uklonilnega zapora.

Omenjene določbe 19. člena ZP-1 se glasijo:

»Uklonilni zapor

Storilca, ki deloma ali v celoti ne plača globe v določenem roku, se prisili k plačilu tako, da se mu določi uklonilni zapor. O uklonilnem zaporu odloči sodišče.

Uklonilni zapor se ne sme določiti, če je bil za prekršek izdan plačilni nalog, če neplačana globa ne presega 300 EUR ali če je bila globa izrečena mladoletnemu storilcu prekrška. Uklonilni zapor se ne sme določiti pred pravnomočnostjo sodbe oziroma odločbe o prekršku.

Uklonilni zapor traja, dokler globa ni v celoti plačana, vendar najdlje 30 dni.

Z izvršitvijo uklonilnega zapora ne preneha obveznost plačila globe.