Odločba o delni razveljavitvi drugega in tretjega odstavka 3. člena Odloka o izdajanju občinskega glasila »Glasilo občanov« Občine Trebnje

512. Odločba o delni razveljavitvi drugega in tretjega odstavka 3. člena Odloka o izdajanju občinskega glasila »Glasilo občanov« Občine Trebnje

Številka: U-I-12/16-30

Datum: 4. 2. 2021

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem z zahtevo Računskega sodišča, na seji 4. februarja 2021

V drugem odstavku 3. člena Odloka o izdajanju občinskega glasila »Glasilo občanov« Občine Trebnje (Uradni list RS, št. 99/13 – uradno prečiščeno besedilo) se razveljavijo besede »Politične stranke in«.

Prva poved tretjega odstavka 3. člena Odloka o izdajanju občinskega glasila »Glasilo občanov« Občine Trebnje se, kolikor se nanaša na politične stranke, razveljavi.

Zahteva za oceno ustavnosti in zakonitosti sedme alineje druge točke 28. člena Odloka o oddajanju poslovnih prostorov, garaž in garažnih boksov v najem Mestne občine Maribor (Medobčinski uradni vestnik, št. 10/09), tretjega odstavka 11. člena Odredbe o načinu oddajanja poslovnih prostorov v najem in določanju najemnin Mestne občine Ljubljana (Uradni list RS, št. 14/99 in 16/99), tretjega odstavka 12. člena Odloka o ustanovitvi in izdajanju občinskega glasila Občine Pivka (Uradni list RS, št. 107/11, 101/13 in 30/16) in 18. člena Odloka o izdajanju javnega glasila Občine Moravske Toplice (Uradni list RS, št. 97/10, 105/15 in 19/16) se zavrže.

Predlagatelj je na podlagi prvega odstavka 24.b člena Zakona o političnih strankah (Uradni list RS, št. 100/05 – uradno prečiščeno besedilo, 103/07, 99/13 in 46/14 – v nadaljevanju ZPolS) vodil postopke revizije pravilnosti poslovanja dvanajstih političnih strank v letu 2014. Pri izvajanju postopka revizije sedmih političnih strank (Državljanska lista, Slovenska ljudska stranka, Stranka za ekosocializem in trajnostni razvoj Slovenije – TRS, Slovenska demokratska stranka, Nova Slovenija – Krščanski demokrati, Demokratična stranka dela in Socialni demokrati) je podvomil o ustavnosti in zakonitosti občinskih aktov, ki so urejali njihovo financiranje, ter vložil zahtevo za oceno njihove ustavnosti in zakonitosti.

Predlagatelj sedmi alineji druge točke 28. člena Odloka o oddajanju poslovnih prostorov, garaž in garažnih boksov v najem Mestne občine Maribor (v nadaljevanju Odlok MOM), tretjemu odstavku 11. člena Odredbe o načinu oddajanja poslovnih prostorov v najem in določanju najemnin Mestne občine Ljubljana (v nadaljevanju Odredba MOL) in drugemu odstavku 3. člena Odloka o izdajanju občinskega glasila »Glasilo občanov« Občine Trebnje (v nadaljevanju Odlok Občine Trebnje) očita neskladje s prvim odstavkom 25. člena ZPolS. Določbi Odloka MOM in Odredbe MOL naj bi političnim strankam omogočali najem poslovnih prostorov v občinski lasti po znižani najemnini ter naj bi jih tako postavljale v ugodnejši položaj v primerjavi z drugimi najemniki. Drugi odstavek 3. člena Odloka Občine Trebnje pa naj bi političnim strankam in listam, ki so zastopane v občinskem svetu, omogočal brezplačno objavo člankov v občinskem glasilu. Predlagatelj navaja, da izpodbijana določba političnim strankam omogoča, da brez plačila objavljajo svoje promocijske vsebine oziroma oglase in so postavljene v ugodnejši položaj v primerjavi z ostalimi naročniki storitev. Zato meni, da imata obe ugodnosti, nižja najemnina in brezplačno oglaševanje, pravno naravo drugega nedenarnega prispevka iz drugega odstavka 22. člena ZPolS in je takšna pravna ureditev v nasprotju s prepovedjo financiranja političnih strank iz prvega odstavka 25. člena ZPolS.

Predlagatelj izpodbija tudi tretji odstavek 3. člena Odloka Občine Trebnje, tretji odstavek 12. člena Odloka o ustanovitvi in izdajanju občinskega glasila Občine Pivka (v nadaljevanju Odlok Občine Pivka) in 18. člen Odloka o izdajanju javnega glasila Občine Moravske Toplice (v nadaljevanju Odlok Občine Moravske Toplice), (Glej opombo 1) ki naj bi bili v neskladju s petim odstavkom 14. člena Zakona o volilni in referendumski kampanji (Uradni list RS, št. 41/07, 11/11 in 98/13 – v nadaljevanju ZVRK). Izpodbijane določbe naj bi organizatorjem kampanj omogočale brezplačno objavo političnopropagandnih vsebin med volilnimi in referendumskimi kampanjami. Predlagatelj navaja, da med prispevke za volilno kampanjo iz drugega odstavka 14. člena ZVRK uvrščamo tudi brezplačno uporabo časopisnega prostora za predstavitev kandidatov in kandidatnih list ali za volilnopropagandna sporočila. Zatrjuje, da ne ZVRK in ne Zakon o medijih (Uradni list RS, št. 110/06 – uradno prečiščeno besedilo, 47/12, 22/16 in 39/16 – v nadaljevanju ZMed) ne določata, da bi bilo dovoljeno v tiskanih medijih brezplačno objavljati oglaševalske vsebine za izvajanje volilnih kampanj, niti ne določata, da bi se to lahko drugače uredilo v podzakonskih predpisih. Predlagatelj meni, da ima možnost brezplačne objave v lokalnem časopisu pravno naravo brezplačne storitve, ki politične stranke postavlja v ugodnejši položaj kot druge naročnike storitev iz prvega odstavka 14. člena ZVRK, ter da je takšna pravna ureditev v nasprotju s prepovedjo iz petega odstavka 14. člena ZVRK.

Zahteva je bila posredovana v odgovor občinam. Odgovor so posredovale vse občine, razen MOM. MOL navaja, da je mestni svet sprejel odredbo o prenehanju veljavnosti izpodbijane odredbe v celoti in je s tem prenehala veljati tudi izpodbijana določba. Občina Pivka in Občina Moravske Toplice pojasnjujeta, da sta začeli postopka za spremembo izpodbijanih določb oziroma da sta postopka končana.

Občina Trebnje odgovarja, da drugi odstavek 3. člena Odloka Občine Trebnje ni v neskladju z ZPolS. Meni, da je predlagatelj pri pravni kvalifikaciji prepovedanih nedenarnih prispevkov iz drugega odstavka 22. člena ZPolS spregledal pogoj, da mora ta prispevek politično stranko postavljati v ugodnejši položaj kot druge naročnike storitev oziroma kupce blaga. Meni, da politične stranke niso postavljene v ugodnejši položaj, ker je večina vsebine glasila objavljena brezplačno, izjema so zgolj oglasna sporočila. To naj bi izhajalo iz četrtega odstavka 3. člena Odloka Občine Trebnje, ki naj bi določal, da se oglasi lahko objavljajo do največ 40 odstotkov obsega glasila in da se v glasilu brezplačno objavijo obvestila javnih zavodov občin, občinskih krajevnih skupnosti, društev in drugih podobnih organizacij ter osmrtnice in zahvale ob smrti občana občine. Občina Trebnje zatrjuje, da objav političnih strank ni mogoče šteti za oglasna sporočila, saj so po vsebini primerljive z objavami javnih zavodov, krajevnih skupnosti, društev in drugih organizacij, katerih glavni namen ni oglaševanje, ampak obveščanje občanov o družbenem življenju. Zaradi teh razlogov in ker naj bi bila velikost objav političnih strank po četrtem odstavku 3. člena Odloka Občine Trebnje omejena, meni, da politične stranke niso postavljene v ugodnejši položaj kot ostali subjekti, ki objavljajo v občinskem glasilu, ampak so z njimi v enakovrednem položaju.

Občina Trebnje zavrača tudi očitek, da je tretji odstavek 3. člena Odloka Občine Trebnje v nasprotju s petim odstavkom 14. člena ZVRK. Navaja, da predlagatelj tudi v tem primeru ne upošteva pogoja, da mora brezplačna storitev organizatorja volilne kampanje postavljati v ugodnejši položaj kot druge naročnike storitev v skladu z drugim odstavkom 14. člena ZVRK. Meni, da so politične stranke tudi v tem primeru postavljane v enak položaj. Pri tem predlagatelj opozarja še na 6. člen ZVRK, ki določa rok, v katerem morajo izdajatelji medijev objaviti pravila glede izrabe časopisnega prostora za politične stranke, ter ne ureja vprašanja, ali je takšna objava plačljiva ali brezplačna.

Odgovori občin so bili posredovani predlagatelju. Ta zavrača navedbe Občine Trebnje. Glede neskladja s prvim odstavkom 25. člena ZPolS opozarja na 46. člen ZMed. Ta naj bi določal, da so oglaševalske vsebine plačljive ter da mednje sodijo tudi oglasi ali druge vrste plačanih obvestil, ki so naročeni za ustvarjanje ugleda in dobrega imena v javnosti. Prav tako naj bi določal, da se za oglase ne štejejo neodplačne objave v zvezi z izvajanjem javnih služb, kulturnih prireditev in dobrodelnih akcij ter akcij, ki so splošnega pomena za varnost prebivalcev Republike Slovenije. Predlagatelj meni, da gre pri objavah političnih strank za oglase, ki jih morajo stranke plačati, ter da teh objav ni mogoče enačiti z objavami javnih zavodov ali drugih podobnih organizacij. Glede neskladja s petim odstavkom 14. člena ZVRK navaja, da občina ni izkazala, kako so politične stranke postavljene v enak položaj kot drugi koristniki storitev. Pri tem opozarja, da se liste kandidatov in kandidati na volitvah obvezno objavijo v medijih najpozneje 15 dni pred dnevom glasovanja na podlagi 61. člena Zakona o volitvah v Državni zbor (Uradni list RS, št. 109/06 – uradno prečiščeno besedilo in 23/17 – ZVDZ) v zvezi s 74. členom Zakona o lokalnih volitvah (94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 45/08, 83/12 in 68/17 – ZLV).

Glede Odredbe MOL, Odloka Občine Pivka in Odloka Občine Moravske Toplice predlagatelj ugotavlja, da so občine izpodbijane predpise v celoti odpravile ali pa so jih spremenile na način, da so odpravile očitane nezakonitosti. Kljub temu vztraja pri njihovi presoji na podlagi drugega odstavka 47. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12 in 23/20 – v nadaljevanju ZUstS), saj meni, da niso bile odpravljene pravne posledice teh odredb in odlokov. Meni, da gre za rešitev pomembnega pravnega vprašanja, ki bi pomenila pomembno usmeritev za prihodnje primere. Konkretno pa glede posameznih občinskih aktov navaja, da občine niso izkazale, da so odpravile pretekle pravne posledice, in da bi ravnanje političnih strank, ki so sledile predpisom, lahko izpolnjevalo zakonske znake prekrškov po ZPolS in ZVRK.

V postopku presoje ustavnosti in zakonitosti predpisov je Ustavno sodišče pristojno za odločanje o ustavnosti zakonov oziroma ustavnosti in zakonitosti podzakonskih predpisov, predpisov lokalnih skupnosti in splošnih aktov, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil (prva do peta alineja 160. člena Ustave in prva do peta alineja 21. člena ZUstS. Pri presoji ustavnosti in zakonitosti predpisov, ki niso zakoni, je Ustavno sodišče pristojno zgolj za presojo tistih pravnih aktov, ki imajo pravno naravo predpisa v materialnem pomenu. (Glej opombo 2) Akt mora vsebovati splošne in abstraktne pravne norme, s katerimi se urejajo pravice in obveznosti pravnih subjektov, oziroma morajo te norme navzven povzročati pravne učinke (t. i. eksterno učinkovanje). (Glej opombo 3) Pravno naravo predpisa ima lahko tudi le posamezna določba znotraj izpodbijanega akta. (Glej opombo 4)

Izpodbijana Odredba MOL in Odlok MOL sta predpisa, saj na splošen in abstrakten način urejata pravna razmerja med občino in nedoločenim številom pravnih subjektov glede najema nepremičnin, ki so v lasti občine. Drugače je pri odlokih Občine Trebnje, Občine Pivka in Občine Moravske Toplice, pri katerih se postavlja vprašanje, ali imajo vse določbe odlokov pravno naravo predpisa. (Glej opombo 5) Vendar se Ustavnemu sodišču v obravnavni zadevi ni treba opredeliti do pravne narave vseh določb. Bistvena je pravna narava izpodbijanih določb. Te urejajo pravila oziroma pogoje, pod katerimi lahko politične stranke, liste in drugi organizatorji volilnih ali referendumskih kampanj objavljajo prispevke v lokalnih javnih medijih ter vplivajo na njihovo politično delovanje. Gre za splošna in abstraktna pravila, ki urejajo pravice in obveznosti večjega števila pravnih subjektov in imajo zunanji učinek. Zato imajo pravno naravo predpisa in je Ustavno sodišče pristojno za oceno njihove ustavnosti in zakonitosti. (Glej opombo 6)