Odločba o oceni ustavnosti tretjega odstavka 3. člena zakona o načinu glasovanja in o ugotavljanju izida glasovanja na referendumu o volilnem sistemu (Uradni list RS, št. 57/96)

4195. Odločba o oceni ustavnosti tretjega odstavka 3. člena zakona o načinu glasovanja in o ugotavljanju izida glasovanja na referendumu o volilnem sistemu (Uradni list RS, št. 57/96)

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo pobudnikov in vlagateljev zahteve za razpis referenduma o volilnem sistemu za volitve v Državni zbor, na seji dne 8. oktobra 1998

o d l o č i l o:

Tretji odstavek 3. člena zakona o načinu glasovanja in o ugotavljanju izida glasovanja na referendumu o volilnem sistemu (Uradni list RS, št. 57/96) je v skladu z ustavo, če se razlaga tako, da je izglasovan predlog, za katerega je glasovala večina volilcev, ki so glasovali pri tem referendumskem vprašanju.

Na podlagi poročila Republiške volilne komisije o izidu glasovanja na referendumu o volilnem sistemu, ki je bil 8. decembra 1996, ustavno sodišče v skladu z ugotovitvijo iz prve točke izreka te odločbe ugotavlja, da je bil na tem referendumu izglasovan predlog, vsebovan v referendumskem vprašanju, postavljenem na zahtevo 43.710 volivk in volivcev.

Zakon o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 15/94, 13/95 – odl. US, 38/96 in 43/96 – odl. US) je v neskladju z ustavo, ker ne določa roka, v katerem mora Državni zbor po sprejemu predloga na predhodnem referendumu sprejeti zakon, s katerim uveljavi rešitev, sprejeto na referendumu.

Del določbe tretjega odstavka 25. člena zakona o referendumu in o ljudski iniciativi, ki se glasi: “Eno leto po izvedbi referenduma Državni zbor ne more sprejeti zakona, ki bi bil v nasprotju z izidom referenduma,“ je v neskladju z ustavo, kolikor se nanaša na predhodni referendum.

Državni zbor mora neskladje, ugotovljeno v 3. in 4. točki izreka te odločbe, odpraviti v šestih mesecih od njene objave v Uradnem listu RS.

O b r a z l o ž i t e v

Prvi del

1. Pobudniki so z ustavno pritožbo z dne 16. 12. 1996 izpodbijali poročilo Republiške volilne komisije o izidu glasovanja na referendumu o volilnem sistemu, ki je bil 8. decembra 1996.

Ustavno sodišče je ustavno pritožbo zavrglo (sklep št. Up-341/96), del vloge, ki se nanaša na zakon o načinu glasovanja in o ugotavljanju izida glasovanja na referendumu o volilnem sistemu (v nadaljevanju: ZNGUIG), pa sklenilo obravnavati kot samostojno pobudo za oceno ustavnosti.

Državni zbor kljub pozivu z dne 21. 2. 1997 na pobudo ni odgovoril.

Predsednik ustavnega sodišča je o zadevi razpisal javno obravnavo, ki je bila 16. aprila 1998. Državni zbor se na vabilo ni odzval in njegov predstavnik se ni udeležil javne obravnave. V imenu vlade je bil na javni obravnavi navzoč dr. Gorazd Trpin, državni sekretar.

Pobudniki predlagajo ustavnemu sodišču, da ugotovi, da je ZNGUIG v skladu z ustavo samo, če se razlaga na način, ki ne bo pomenil kršitve človekovih pravic, in sicer tako, da se izid referenduma ugotovi za vsako referendumsko vprašanje posebej, da se pri ugotavljanju izida referenduma za posamezno referendumsko vprašanje upoštevajo le glasovi volilcev, ki so o tem vprašanju veljavno glasovali, in tako, da Republiška volilna komisija v svojem poročilu ugotovi, ali je bil posamezen predlog sprejet ali ne.

Socialdemokratska stranka Slovenije je dne 29. 2. 1996 vložila v zakonodajni postopek predlog zakona o volitvah poslank in poslancev. Dne 5. 3. 1996 je obvestila predsednika Državnega zbora o pobudi volilcem za zbiranje podpisov za predhodni zakonodajni referendum o navedenem zakonu. Obvestilu je priložila 225 podpisov volilcev na posebnem seznamu.

Predsednik Državnega zbora v treh dneh po prejemu obvestila o pobudi volilcem ni določil roka za zbiranje podpisov (glej 13. člen zakona o referendumu in o ljudski iniciativi, Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZRLI), ampak je z aktom št. 005- 02/96-4/1 z dne 7. 3. 1996 odločil, da niso izpolnjeni procesni pogoji za začetek zbiranja podpisov.

Dne 12. 4. 1996 je Socialdemokratska stranka Slovenije predsednika Državnega zbora znova obvestila o pobudi volivcem za zbiranje podpisov pod zahtevo za razpis predhodnega referenduma, le da je tokrat vezala referendumsko vprašanje na zakon o spremembah in dopolnitvah zakona o volitvah v Državni zbor, ki je bil tedaj že v zakonodajnem postopku.

Pet dni kasneje (17. 4. 1996) je Državni zbor prejel dve zahtevi za razpis predhodnega referenduma o istem zakonu, in sicer zahtevo skupine 35 poslancev in zahtevo Državnega sveta. Državni zbor je razpisal referendum o predlogu, vsebovanem v zahtevi skupine poslancev.

Ustavno sodišče je na pobudo Državnega sveta in Socialdemokratske stranke Slovenije ter podpisnikov pobude za zbiranje podpisov pod zahtevo za razpis referenduma v zadevi št. U-I-201/96 (OdlUS V, 99) odpravilo določbe tretje in četrte točke odloka o razpisu zakonodajnega referenduma za volitve v Državni zbor (Uradni list RS, št. 25/96). Ugotovilo je, da je Državni zbor s tem odlokom diskriminiral zahtevo Državnega sveta in pobudo Socialdemokratske stranke Slovenije. Državni zbor je namreč razpisal samo referendum o predlogu skupine poslancev, ki so svojo zahtevo za razpis referenduma vložili prvi, ne pa tudi referenduma na zahtevo Državnega sveta, ki je svoj predlog že dalj časa pripravljal in zahtevo vložil nemudoma za skupino poslancev. Prav tako Državni zbor ni upošteval dejstva, da je bila pred obema zahtevama vložena pobuda Socialdemokratske stranke, podprta s potrebnim številom podpisov, za začetek zbiranja podpisov pod zahtevo za razpis referenduma (pobudniki so v zakonskem roku in še pred izdajo odločbe zbrali zadostno število podpisov). V izreku citirane odločbe je ustavno sodišče ugotovilo, da ZRLI ni v neskladju z ustavo, če se razlaga tako:

da se hkrati izvedejo referendumi o vseh vprašanjih, ki naj bodo predmet referenduma, vsebovanih v vseh pobudah ali zahtevah za razpis referenduma o vprašanjih, ki se urejajo z istim zakonom, če so bile vložene do sprejetja akta o razpisu zakonodajnega referenduma, glede vseh pa so izpolnjeni pogoji iz 15. in 16. člena ZRLI, in

da je Državni zbor v primeru, če je sprejeta odločitev na dveh ali več referendumih, vezan na izid tistega, ki je dobil največji odstotni delež glasov "za" v celotnem številu volilcev, ki so glasovali na posameznem referendumu.

Z zakonom o spremembah in dopolnitvah zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 38/96 – v nadaljevanju: novela ZRLI) je Državni zbor določil kvorum (udeležbo večine vseh volivcev) kot pogoj za to, da bi bil na referendumu sprejet predlog, ki se nanaša na vprašanja, ki jih Državni zbor sprejema z dvetretjinsko večino vseh poslancev. Z novelo ZRLI je Državni zbor tudi uredil način glasovanja in ugotavljanja izida na referendumu, na katerem se glasuje o konkurenčnih (izključujočih se) predlogih. Določeno je bilo, da je potrebno hkrati izvesti referendum o vseh konkurenčnih vprašanjih, vsebovanih v zahtevah, vloženih v določenem časovnem obdobju. S 3. členom novele ZRLI je bil v 19. členu ZRLI dodan nov drugi odstavek, s katerim je bilo določeno, da mora v primeru več zahtev za razpis referenduma o vprašanjih, ki se med seboj izključujejo, Državni zbor razpisati referendum o vseh vloženih zahtevah na isti dan.

S 5. členom novele je bil dopolnjen 46. člen ZRLI, in sicer tako, da se je v celoti glasil: Glasovnica vsebuje vprašanje, o katerem se odloča na referendumu, in navodilo o načinu glasovanja. Če se glasuje o več referendumskih vprašanjih, se o vsakem vprašanju glasuje s posebno glasovnico. Če se glasuje o več referendumskih vprašanjih, ki se med seboj izključujejo, se glasuje na glasovnici, ki vsebuje vsa referendumska vprašanja, o katerih se odloča na referendumu. Glasuje se tako, da glasovalec obkroži na glasovnici besedo ZA ali PROTI, v primeru iz prejšnjega odstavka pa tako, da volivec obkroži zaporedno številko pred vprašanjem, ki vsebuje predlog, za katerega želi glasovati.

Z novelo ZRLI je bilo torej določeno, da se v primeru več zahtev za razpis referenduma o konkurenčnih predlogih o vseh teh predlogih izvede en sam referendum, pri čemer glasovnica vsebuje vsa vprašanja, volivec pa lahko da svoj glas le enemu predlogu (z obkrožitvijo zaporedne številke pred vprašanjem). Ugotavljanje izidov referenduma za takšen primer ni bilo posebej urejeno. 23. člen ZRLI pa je smiselno enak četrtemu odstavku 90. člena ustave: "Odločitev je na referendumu sprejeta, če zanjo glasuje večina volilcev, ki so glasovali."

Podpisniki pobude Socialdemokratske stranke za razpis referenduma o volilnem sistemu so vložili pobudo za oceno ustavnosti novele ZRLI kmalu po njeni uveljavitvi. Ustavno sodišče je na njihovo pobudo z odločbo št. U-I-266/96 (OdlUS V, 124) razveljavilo drugi odstavek 23. člena (kvorum), tretji odstavek 46. člena in del četrtega odstavka, ki se glasi: "v primeru iz prejšnjega odstavka pa tako, da volivec obkroži zaporedno številko pred vprašanjem, ki vsebuje predlog, za katerega želi glasovati. V obrazložitvi je ustavno sodišče poudarilo, da je ureditev, po kateri lahko volilec odda glas le za enega izmed konkurenčnih predlogov, protiustavna, ker povzroča cepitev glasov, onemogoča uspeh referendumskega predloga z vlaganjem podobnih konkurenčnih predlogov in potvarja voljo volivca, ki po tej ureditvi z glasom za en predlog dejansko avtomatično glasuje proti vsem ostalim, čeprav bi želel morda kateremu od teh predlogov dati prednost pred obstoječo ureditvijo.

Državni zbor je vložil na ustavno sodišče zahtevo za presojo ustavnosti vprašanj, vsebovanih v zahtevah za razpis referenduma, ki sta ju vložila Državni zbor in skupina 43.710 volivk in volivcev. Ustavno sodišče je ugotovilo, da je vprašanje, vsebovano v zahtevi Državnega sveta, v skladu z ustavo, in da peta alinea vprašanja, vsebovanega v zahtevi skupine volivk in volivcev (posebni volilni enoti za slovenske državljane brez stalnega prebivališča v Sloveniji) ni v skladu z ustavo. Ustavno sodišče je naložilo Državnemu zboru, da mora razpisati referendum o preostalem delu vprašanja, vsebovanega v zahtevi skupine volivk in volivcev.

Državni zbor je nato razpisal referendum o vprašanjih, vsebovanih v vseh dotlej vloženih zahtevah, nanašajočih se na volilni sistem za volitve v Državni zbor. Vendar ga je razpisal tako, da je za dan razpisa določil devetdeseti dan po konstituiranju Državnega zbora novega sklica, glasovanje pa bi se izvedlo na prvo nedeljo po preteku 30 dni od dneva razpisa referenduma.

Ustavno sodišče je na pobudo vlagateljev zahteve za razpis referenduma razveljavilo tretjo točko odloka o razpisu referenduma (U-I-279/96, v zbirki: OdlUS V, 126), ker je ugotovilo, da omemba posebnega "dneva, ki je določen kot dan razpisa referenduma" (to sintagmo uporablja ZRLI v 31. členu) ne daje podlage za sklepanje, da bi Državni zbor lahko poljubno odlagal dan izvedbe referenduma po prejetju zahteve za razpis.

Državni zbor je nato ponovno razpisal referendum, vendar je spet na nezakonit način odložil dan izvedbe referenduma. Ustavno sodišče je na pobudo vlagateljev zahteve za razpis referenduma ugotovilo to neskladje z zakonom (U-I-304/96 – v zbirki: OdlUS V, 147), ni pa izpodbijane ureditve razveljavilo ali odpravilo, ker bi z odpravo ali razveljavitvijo nastalo stanje, ki bi pomenilo še hujšo kršitev zakona.

Referendum je bil izveden 8. decembra 1996.

Republiška volilna komisija je v poročilu o izidu glasovanja na referendumu o volilnem sistemu (številka: 1-1/92-96/R, datum: 12. 12. 1996, podpisana predsednica RVK Marija Ude Marinček) na podlagi zapisnikov o delu okrajnih volilnih komisij in volilnih komisij volilnih enot pri ugotavljanju izida glasovanja ugotovila:

"A) Na referendumu o volilnem sistemu, razpisanim z odlokom Državnega zbora (Uradni list RS, št. 44/96, 51/96 – odločba US in 53/96), je imelo pravico glasovati:

1,537.459 volivcev, vpisanih v splošne volilne imenike;

70 volivcev, ki so glasovali s potrdili, ker pomotoma niso bili vpisani v volilni imenik;