TFL Vsebine / Odločitve Ustavnega sodišča

Člen 20 Zakona o javnih financah (Uradni list RS, št. 11/11 – uradno prečiščeno besedilo, 14/13 – popr., 101/13 in 13/18) se, kolikor se nanaša na Državni svet, Ustavno sodišče, Varuha človekovih pravic in Računsko sodišče, razveljavi.   Drugi odstavek 40. člena Zakona o javnih financah se, kolikor se nanaša na Državni svet, Ustavno sodišče, Varuha človekovih pravic in Računsko sodišče, razveljavi.   Prvi odstavek 103. člena Zakona o javnih financah v zvezi s prvim in drugim odstavkom 102. člena tega zakona se, kolikor se nanaša na Državni svet, Ustavno sodišče, Varuha človekovih pravic in Računsko sodišče, razveljavi.   Prvi odstavek 95. člena Zakona o javnih financah je, kolikor se nanaša na Državni svet, Ustavno sodišče, Varuha človekovih pravic in Računsko sodišče, v neskladju z Ustavo.   Zakonodajalec mora ugotovljeno protiustavnost iz prejšnje točke izreka odpraviti v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.   Točka 5 prvega odstavka 3. člena ter prvi in tretji do sedmi odstavek 40. člena Zakona o javnih financah niso v neskladju z Ustavo.   Do drugačne zakonske ureditve vključi ministrstvo, pristojno za finance, predloge finančnih načrtov Državnega sveta, Ustavnega sodišča, Varuha človekovih pravic in Računskega sodišča iz prvega odstavka 19. člena Zakona o javnih financah v predlog proračuna države, ki ga Vlada določi po prvem odstavku 28. člena Zakona o javnih financah in predloži Državnemu zboru. Ministrstvo, pristojno za finance, mora navedene organe pred tem opozoriti na morebitna bistvena odstopanja v predlogih njihovih finančnih načrtov od temeljnih ekonomskih izhodišč za pripravo predloga proračuna in jim omogočiti, da jih v razumnem roku odpravijo.  

Državni svet, Ustavno sodišče, Računsko sodišče in Varuh človekovih pravic so ustavno določeni organi, ki jim že Ustava zagotavlja samostojen in neodvisen položaj. Ustavni položaj Državnega sveta in Ustavnega sodišča poleg nekaterih izrecnih določb Ustave o pristojnostih ter pooblastilih in načinu odločanja teh dveh državnih organov pomembno sodoloča načelo delitve oblasti iz drugega stavka drugega odstavka 3. člena Ustave, saj gre za dva izmed osrednjih organov državne oblasti. Položaj Varuha človekovih pravic bistveno opredeljuje njegova ustavno opredeljena vloga pri varovanju človekovih pravic in temeljnih svoboščin v razmerju do vseh organov oblasti (prvi odstavek 159. člena Ustave), ki jo lahko opravlja samo, če je od njih neodvisen. Za ustavni položaj Računskega sodišča, ki ga Ustava v prvem odstavku 150. člena opredeljuje kot najvišji organ kontrole državnih računov, državnega proračuna in celotne javne porabe, pa je pomemben tretji odstavek 150. člena Ustave, po katerem mora biti tudi ta državni organ pri svojem delu neodvisen.   Vsa temeljna pravila, ki urejajo položaj in razmerja med nosilci posameznih funkcij državne oblasti in tako soopredeljujejo vsebino načela delitve oblasti, so urejena že v Ustavi. Zato lahko zakoni to materijo le natančneje razčlenijo, ne morejo pa uvajati mehanizmov nadzora in ravnovesij, ki jih v temelju ne predvideva že Ustava. Enako velja tudi za razmerja med posameznimi organi državne oblasti in Varuhom človekovih pravic ter med njimi in Računskim sodiščem, čeprav niti Varuha človekovih pravic niti Računskega sodišča ni mogoče uvrstiti v klasično razvrstitev treh oblastnih državnih funkcij. Slednja organa imata pomembni nadzorni funkciji v ustavnem redu, njun položaj pa opredeljujejo določbe Ustave, ki urejajo njuno ustavno vlogo oziroma pristojnosti.   Pomembni prvini neodvisnosti ustavnega organa, ki mu tak položaj zagotavlja Ustava, sta tudi materialna in finančna (proračunska) neodvisnost. To velja tako z vidika razmerij med neodvisnim organom državne oblasti in drugimi organi, ki so neposredno udeleženi v sistemu zavor in ravnovesij kot osrednjem mehanizmu načela delitve oblasti, kot z vidika razmerij med neodvisnim organom, ki po Ustavi nadzoruje oblastne organe, in oblastnimi državnimi organi, ki spadajo v eno od treh klasičnih vej oblasti.   Finančna avtonomija samostojnih in neodvisnih ustavnih organov se (med drugim) zagotavlja tako, da ti organi sami predlagajo Državnemu zboru določitev primerne višine sredstev za svoje učinkovito in nemoteno delovanje v državnem proračunu, da samostojno odločajo o porabi odobrenih sredstev in da nadzoruje porabo teh sredstev drug, prav tako samostojen in neodvisen organ, kakršen je po tretjem odstavku 150. člena Ustave Računsko sodišče, oziroma zanj institucija, ki je od državne oblasti neodvisna.   Iz Ustave ne izhaja dopustnost vpliva izvršilne oblasti na finančno neodvisnost samostojnih in neodvisnih ustavnih organov, kar pomeni, da obseg sredstev za delo teh organov ne sme biti odvisen od Vlade, temveč le od Državnega zbora, ki je splošno predstavniško telo. Da bi neodvisni ustavni organi lahko uresničevali svojo ustavno vlogo, morajo imeti v postopku oblikovanja državnega proračuna, ki ga sprejme Državni zbor, Vladi ustavnopravno enakovreden položaj.   Člen 20 Zakona o javnih financah, ki omogoča Vladi, da zahteva potrebne uskladitve predlogov finančnih načrtov neodvisnih ustavnih organov, in od slednjih terja, naj se uskladijo s predlogi Vlade, povzroča uklanjanje teh organov volji resornega ministrstva v izvršilni oblasti. Ker posega v upravičenje neodvisnih ustavnih organov, da oblikujejo predlog potrebnih sredstev za svoje delo neodvisno od Vlade, vzpostavlja njihovo finančno odvisnost od izvršilne oblasti. Zato posega v ustavno vzpostavljena ravnovesja med posameznimi vejami oblasti, ne da bi za to imelo v razmerju do Državnega sveta in Ustavnega sodišča podlago v ustavni izpeljavi načela delitve oblasti. Tako je, kolikor se nanaša na navedena ustavna organa, v neskladju z načelom delitve oblasti. Prav tako posega v ustavno vzpostavljena razmerja med izvršilno oblastjo in Varuhom človekovih pravic oziroma Računskim sodiščem glede na njun ustavni položaj. Zato je, kolikor se nanaša na navedena ustavna organa, v neskladju s prvim odstavkom 159. člena oziroma s tretjim odstavkom 150. člena Ustave.   Finančna neodvisnost samostojnih in neodvisnih ustavnih organov ne pomeni, da Vlada oziroma njeno pristojno ministrstvo v postopku vključitve predlogov finančnih načrtov v predlog enotnega proračuna ne bi smela opozoriti neodvisnih ustavnih organov na morebitna odstopanja predlogov njihovih finančnih načrtov od temeljnih ekonomskih izhodišč za pripravo proračuna. Da državna oblast kot celota lahko deluje, je namreč potrebno sodelovanje med organi različnih vej oblasti, pa tudi sodelovanje med Vlado in drugimi neodvisnimi ustavnimi organi. Vendar pa Vlada od neodvisnih ustavnih organov ne sme zahtevati, naj se podredijo njenim politikam in interesom pri oblikovanju proračuna.   Določbe, ki so namenjene urgentnemu začasnemu ukrepanju izvršilne oblasti v primeru pomembnih neravnovesij v proračunu, ki jih povzročijo nepričakovani dogodki (prvi in tretji do sedmi odstavek 40. člena Zakona o javnih financah), predvidevajo le začasne, časovno točno opredeljene ukrepe, ki se nanašajo enakomerno na vse neposredne uporabnike, pri čemer se ukrepi določijo v sodelovanju z njimi, torej tudi v sodelovanju z ustavnimi organi, ki so od Vlade neodvisni. Zato ta ureditev ne krni finančne neodvisnosti samostojnih in od Vlade neodvisnih ustavnih organov. Določba, ki dopušča Vladi, da v pogojih začasnega zadržanja izvrševanja posameznih izdatkov predpiše predhodno soglasje Ministrstva za finance za sklenitev vsake pogodbe neposrednih uporabnikov (drugi odstavek 40. člena Zakona o javnih financah), torej tudi neodvisnih ustavnih organov, preprečuje Državnemu svetu, Ustavnemu sodišču, Varuhu človekovih pravic in Računskemu sodišču, da sami odločajo o porabi sredstev za delo, zagotovljenih s proračunom države. To pooblastilo dovoljuje izvršilni oblasti intenzivno nedopustno vmešavanje v delo neodvisnih in samostojnih ustavnih organov, zato je, kolikor se nanaša nanje, v neskladju z ustavno zagotovljeno finančno neodvisnostjo teh organov.   Spoštovanju finančne neodvisnosti Državnega sveta, Ustavnega sodišča, Varuha človekovih pravic oziroma Računskega sodišča ustreza samo takšna ureditev nadzora nad porabo proračunskih sredstev, ki jo izvaja neodvisen in samostojen državni organ oziroma za Računsko sodišče od državne oblasti neodvisna institucija. Zakonska ureditev, ki za to pooblašča javne uslužbence Ministrstva za finance (103. člen v zvezi s prvim in drugim odstavkom 102. člena Zakona o javnih financah), tej zahtevi ne zadosti in je zato protiustavna.   Določba, ki pooblašča ministra za finance, da vsako leto sprejme pravilnik o zaključku izvrševanja državnega in občinskih proračunov za posamezno leto (prvi odstavek 95. člena Zakona o javnih financah), daje ministru t. i. "golo" ali "bianco" pooblastilo za izdajo navodil o zaključku leta za državni proračun, torej tudi za vse neodvisne ustavne organe. Ne v njej ne v drugih določbah zakona namreč ni vsebinskega okvira za ta izvršilni predpis. Taka ureditev nasprotuje temeljni zahtevi, da lahko pravilniki le razčlenjujejo posamezne zakonske določbe, pri čemer, ko gre za razmerja med neodvisnimi ustavnimi organi in izvršilno oblastjo, že zakonske določbe ne smejo spreminjati ustavno opredeljenih razmerij med njimi. Zato je ta določba, kolikor se nanaša na samostojne in neodvisne ustavne organe, v neskladju z drugim odstavkom 120. člena Ustave.