TFL Vsebine / TFLGlasnik

1. Uvod¹

Občine so v zadnjem času pod nenehnim pritiskom kompleksnih in hitro spreminjajočih se izzivov tako na področju odločanja o javnih zadevah kot tudi na področju zagotavljanja in proizvodnje javnih dobrin in storitev. Čeprav imajo občine prednost, da lahko odločanje najbolj približajo ljudem, pa jih na drugi strani lahko ovira omejen obseg teritorija, prebivalstva in virov, ki lahko vpliva na njihovo upravljavsko in upravno zmogljivost. Rešitve za to situacijo se iščejo v različnih smereh, med drugim tudi v medobčinskem sodelovanju.²

Medobčinsko sodelovanje je sodelovanje dveh ali več občin znotraj meja iste države pri izvajanju ali v zvezi z izvajanjem nalog iz njihove pristojnosti, katerega namen je vzajemna korist. V Evropi ima dolgo tradicijo, prvi primeri pravne ureditve na primer segajo v Francijo že v konec 19. stoletja. Pravi »razcvet« je doživelo po drugi svetovni vojni, ko se je obseg pristojnosti občin povečal zaradi razvoja države blaginje in procesa politične decentralizacije. Skupaj z nekaterimi drugimi okoliščinami tega obdobja, na primer povečano mobilnostjo, migracijami in urbanizacijo, je bilo namreč treba najti rešitve za povečanje zmogljivosti občin za izvajanje njihovih nalog.

Danes pa je vprašanje sposobnosti samoupravnih lokalnih skupnosti, da zagotovijo ustrezen obseg ter kakovost javnih dobrin in storitev, aktualno zaradi že omenjene kompleksnosti izzivov. Spremembe so tudi izredno hitre, pogoste in intenzivne (tako imenovana polikriza; angl. polycrisis), zaupanje javnosti v javne institucije pa pada. Ker sta rešitvi v smeri povečevanja teritorialnega obsega občin (združevanje občin) in prenosa pristojnosti na višjo raven (recentralizacija) politično gledano težko izvedljivi, je medobčinsko sodelovanje še vedno zelo pogosta alternativa.³

Vse zgoraj povedano velja tudi za Slovenijo. Svet Evrope je v svojih poročilih in priporočilih o stanju lokalne demokracije opozarjal na drobitev občin, ki je okrepila problem zagotavljanja kakovostnih javnih storitev in izvajanja nalog v manjših občinah.⁴ Tudi Organizacija za gospodarsko sodelovanje in razvoj (OECD) je poudarila problem števila občin in možnost medobčinskega sodelovanja kot rešitev.⁵ Ta problem je zaznala tudi država in medobčinsko sodelovanje sprva finančno spodbudila, nato pa ga tudi opredelila kot strateško usmeritev nadaljnjega razvoja slovenske lokalne samouprave do leta 2020.⁶

Medobčinsko sodelovanje je raznolik in dinamičen pojav. Raznolikost se kaže v oblikah sodelovanja, ki so bolj ali manj formalizirane, bolj ali manj prostovoljne in segajo od oblikovanja politik do zagotavljanja ter izvajanja javnih storitev. Na področju izvajanja javnih služb se na primer ustanovijo skupne organizacije (javni zavodi, javna podjetja itd.) ali skupno podeli pravica izvajati javno storitev (koncesija), na področju upravnih nalog pa se na primer ustanovijo skupni upravni organi (na primer medobčinski inšpektorat). Občine večinoma sodelujejo prostovoljno, v nekaterih primerih pa države določijo obvezno sodelovanje (na primer skupne upravne organe).⁷ Med najpogostejše oblike medobčinskega sodelovanja v Sloveniji lahko štejemo skupne organe občinskih uprav ter soustanoviteljstvo javnih podjetij in javnih zavodov.8 Dinamičnost medobčinskega sodelovanja se kaže v spremembah. Sodelovanje, ki se začne ad hoc ali neformalno sodelovanje, se lahko spremeni v formalno sodelovanje, formalno sodelovanje pa se lahko nadalje spreminja po številu vključenih občin, obsegu nalog ipd. Take spremembe so v Sloveniji na primer v zadnjih nekaj letih prisotne predvsem na področju skupnih organov občinskih uprav, saj se je zaradi sprememb Zakona o financiranju občin (ZFO-1)⁹ število teh organov zmanjšalo, hkrati pa se je povečal obseg vrst nalog in števila vključenih občin.

Iz doslej povedanega izhaja, da je medobčinsko sodelovanje kompleksen pojav, kar ima posledice tudi na področju raziskovanja. Ena od njih je razdrobljenost raziskovanja, ki se kaže v obravnavi različnih razsežnosti medobčinskega sodelovanja, na primer dejavnikov, oblik in učinkov sodelovanja.¹⁰ Pri tem razlike v upravni tradiciji, v sistemski in področni zakonodaji ter praksah implementacije politik situacijo še dodatno zapletejo. Zato je težko razpoznati vzorce ter poenoteno opazovati in pojasniti dejavnike uspešnega medobčinskega sodelovanja v kontekstu številnih oblik sodelovanja.

Kompleksnost opazovanja empiričnega pojava lahko zmanjšamo z oblikovanjem tipologij medobčinskega sodelovanja, ki z razvrščanjem oblik sodelovanja v skupine oziroma tipe sodelovanja na podlagi skupnih lastnosti omogočajo sistematičnost raziskovanja. Pregled literature kaže, da se večina tipologij nanaša na sodelovanje pri izvajanju storitev (angl. service delivery), manjšina pa je splošnih.¹¹ Običajno se oblikujejo na podlagi specifik nacionalnega konteksta,¹² saj poleg zunanjih dejavnikov, na primer obsega in kompleksnosti družbenih procesov, na prisotnost in oblike medobčinskega sodelovanja vplivajo tudi notranji dejavniki, na primer struktura države, upravna kultura ter zakonodaja, spodbude in politike na področju medobčinskega sodelovanja.¹³ Svet Evrope ter Hulst in van Montfort so tipologijo oblikovali na podlagi analize medobčinskega sodelovanja v več državah, kar pomeni korak v smeri preseganja nacionalnega konteksta. Teles in Swianiewicz pa ocenjujeta, da je oblikovanje abstraktne tipologije, ki bi zajela skupne značilnosti vseh oblik medobčinskega sodelovanja, težka naloga, saj mora zaobjeti vse posebnosti različnih kontekstov.¹⁴ Iskanje rešitev tako po eni stani poteka na ravni študij primera z razvojem rešitev za dane primere in na drugi strani s poskusi oblikovanja splošnih tipologij, zgrajenih na osnovi dostopnih kontekstualnih rešitev. Ob tem tudi ne smemo pozabiti na vlogo, ki jo imajo tipologije, oblikovane na podlagi nacionalnega konteksta, pri podpori implementaciji politik na področju lokalne samouprave. Taka tipologija mora biti prilagojena nacionalnemu kontekstu, razumljiva in uporabna za vse deležnike: raziskovalce, praktike in oblikovalce politik.

Glede na povedano je namen članka oblikovati tipologijo medobčinskega sodelovanja, prilagojeno slovenskemu kontekstu.¹⁵ S tem bomo obogatili nabor primerov v literaturi in omogočili sistematično opazovanje pojava v danem okolju ter posredovanje ugotovitev raziskovanja deležnikom na razumljiv način. To bomo storili z analizo literature s področja medobčinskega sodelovanja ter umestitvijo spoznanj v slovenski pravni okvir in prakso medobčinskega sodelovanja. Namen članka torej ni analiza pojavnosti medobčinskega sodelovanja v praksi, ampak oblikovanje orodja, ki to omogoča.

Struktura članka je zato naslednja: v drugem razdelku predstavljamo obstoječe tipologije, v tretjem predstavimo postopek oblikovanja in nastali model tipologije, prilagojen slovenskemu kontekstu, v četrtem razpravljamo o prednostih in slabostih novega modela ter v sklepu predlagamo možnosti nadaljnjega raziskovanja.

2. Pregled literature

2.1. TIPOLOGIJE, KI PRESEGAJO NACIONALNI KONTEKST

Svet Evrope16 za potrebe primerjave medobčinskega sodelovanja v državah članicah Sveta Evrope razlikuje med institucionalnim in funkcionalnim vidikom, znotraj vsakega od njiju pa je oblikoval tri kriterije.

Tabela 1: Tipologija medobčinskega sodelovanja Sveta Evrope

Vir: Council of Europe, nav. delo (2007), str. 7–8.

Organizacije, ustanovljene za izvajanje nalog medobčinskega sodelovanja, so lahko urejene bodisi z javnim bodisi z zasebnim pravom. Odločitev o ustanovitvi take organizacije je praviloma avtonomna odločitev prihodnjih članov, v nekaterih primerih pa je to predpisano z akti države. Notranja demokracija se nanaša na način imenovanja predstavnikov ustanoviteljev in na možnosti lokalnega prebivalstva, da participira pri delovanju take organizacije. Medobčinsko sodelovanje je lahko vzpostavljeno za eno ali več vrst nalog, pri čemer te naloge določijo bodisi samoupravne lokalne skupnosti bodisi država. Običajno gre za naloge s področja oskrbe s pitno vodo, ravnanja z odpadki in transporta. Finančno upravljanje lahko temelji bodisi na prispevkih ustanoviteljev bodisi na lastnih virih organizacij. Zaposleni imajo lahko status javnih uslužbencev, ali pa je njihov položaj urejen z zasebnim pravom. Glede učinkovitosti pa gre za vprašanje, ali so oblikovani kriteriji za njeno oceno in ali se ta v praksi izvaja.

Hulst in van Montfort¹⁷ sta štiripartitno tipologijo oblikovala na podlagi analize medobčinskega sodelovanja v osmih državah in poskusila preseči nacionalni kontekst (Tabela 2).

Tabela 2: Štiripartitna tipologija medobčinskega sodelovanja Hulsta in van Montforta

Vir: R. Hulst in A. van Montfort, nav. deli (2007 in 2012)

Tipologija je oblikovana na podlagi treh kriterijev: 1. vrsta nalog, 2. stopnja institucionalizacije in 3. obseg odločevalskih pravic. Prvi tip so kvazi-regionalne oblasti (angl. quasi-regional governments). Gre za stalne organizacije, ki jih upravljajo občine in se ukvarjajo z usklajevanjem politik in/ali z načrtovanjem v enem ali več sektorjih. Imajo pristojnost odločanja, običajno pa jih vodita svet in izvršni odbor, sestavljen iz predstavnikov sodelujočih občin. Te organizacije pokrivajo številna področja politik, zlasti prostorsko načrtovanje in regionalni razvoj, včasih pa nudijo tudi izvajanje storitev. Drugi tip so načrtovalni forumi (angl. planning forums). Gre za ohlapno povezane mreže občin in drugih javnih ali zasebnih akterjev, ki se ukvarjajo s koordinacijo in načrtovanjem. Nimajo pristojnosti odločanja in stalne organiziranosti. Običajno se ukvarjajo z gospodarskim razvojem, načrtovanjem in javnimi stanovanji. Tretji tip so storitvene organizacije (angl. service delivery organizations). Gre za stalne organizacije, ki se osredotočajo na zagotavljanje javnih storitev. Imajo pristojnost za samostojno odločanje, ki jim jo podelijo sodelujoče občine, poleg tega pa pogosto delujejo kot pooblaščenci za določene občine. Zadnji tip so dogovori o zagotavljanju storitev (angl. service delivery agreements). Ti olajšujejo formalne dogovore med sodelujočimi občinami brez potrebe po ustanovitvi formalnih skupnih stalnih organizacij. Ti sporazumi lahko obsegajo različne dogovore med udeleženci, od tega da na primer večje občine zagotavljajo storitve manjšim, pa do skupnih dogovorov o nakupih blaga in storitev.

Splošne tipologije so oblikovali tudi Warner ter Bel in Warner.¹⁸ Ferreira in soavtorji¹⁹ so na podlagi vseh doslej omenjenih tipologij oblikovali naslednjo splošno tipologijo:

Tabela 3: Splošna tipologija Ferreire in drugih

Vir: Ferreira in drugi, nav. delo, na podlagi G. Bel in M. E. Warner, nav. delo, R. Hulst in A. van Montfort, nav. delo (2012) in M. E. Warner, nav. delo.

Tipologija iz Tabele 3 temelji na petih merilih in skladno z dvojiško logiko določa deset tipov sodelovanj. Stopnja institucionalizacije je opredeljena s spektrom med neformalnim in formalnim sodelovanjem. Vrsta nalog je lahko operativna ali pa povezana s politiko oziroma koordinirana. Število nalog medobčinskega sodelovanja je lahko različno – razlikujemo med sodelovanji, ki so vzpostavljena samo za opravljanje ene vrste nalog ali pa več nalog. Upravljavska struktura medobčinskega sodelovanja je lahko definirana z eno organizacijo, na primer javnim podjetjem, lahko pa sodeluje več organizacij med sabo, na primer več svetov občin. Predstavništvo oblike sodelovanja pa je lahko izvoljeno ali imenovano. V praksi so mogoče različne kombinacije medobčinskih sodelovanj (na primer neformalno sodelovanje za zagotavljanje več vrst nalog), konkretna tipologija je bila oblikovana z mislijo o raziskovanju ravnanja z odpadki.20

2.2. TIPOLOGIJE, UTEMELJENE NA NACIONALNEM KONTEKSTU

Tomkinson²¹ je za angleški kontekst oblikoval štiripartitno tipologijo sodelovanja (Tabela 4).

Tabela 4: Tomkinsonova štiripartitna tipologija sodelovanja

Vir: R. Tomkinson, nav. delo.

Tipologija temelji na različnih stopnjah institucionalizacije sodelovanja in je oblikovana v okviru nacionalnega konteksta Velike Britanije. Znotrajstoritveni tip vsebuje omejene možnosti skupnih storitev, na primer modele regionalnih javnih naročil, storitveni tip primere delne formalizacije, ki omogoča, da občine prepustijo kontrolo tako imenovani vodilni občini (na primer glede financiranja, specifikacije storitev ipd.), korporativni skupno zagotavljanje storitev, pri katerem stroške nosijo partnerji, ki ustanovijo tudi skupne organe upravljanja in nadkorporativni ustanovitev skupnega podjetja ali neprofitne organizacije.²²

Na podlagi Tomkinsonove tipologije so Dollery in soavtorji²³ za avstralski kontekst oblikovali tripartitno tipologijo (Tabela 5).

Tabela 5: Tripartitna tipologija sodelovanja Dollery in soavtorjev

Vir: B. Dollery, B. Grant in A. Akimov, nav. delo.

Ta tipologija temelji na horizontalnih in vertikalnih razmerjih med akterji sodelovanja. Horizontalni tip vsebuje partnerske dogovore med občinami na spektru od preproste ad hoc delitve sredstev do popolnoma razvitih modelov območne integracije. Oblike sodelovanja so torej zelo različne, vsem pa je skupno, da jih v celoti upravljajo in so v lasti občin. Vertikalni tip zajema sodelovanje med vsemi ali nekaterimi občinami in vodilnim združenjem občin. Pogosto gre za javna naročila storitev, kot je zavarovanje, pri čemer naročnik pridobi količinski popust. Medoblastni tip pa zajema prostovoljno izvajanje storitev v imenu državnih ali zveznih organov. Najpogostejša oblika tega tipa je primer, ko posamezna občina na ad hoc podlagi sklene pogodbo z državo za izvajanje določenih nalog, kot je na primer vzdrževanje avtocest.

Heinz je za nemški kontekst oblikoval tipologijo, osredotočeno na tako imenovane mestne regije (Tabela 6).²⁴

Tabela 6: Heinzova tipologija medobčinskega sodelovanja v ZR Nemčiji (mestne regije)

Vir: W. Heinz, nav. delo

Osnovno izhodišče te tipologije je pravna ureditev, zato vse oblike medobčinskega sodelovanja deli na tiste, ki so, in tiste, ki niso urejene z javnim pravom. V nadaljevanju pa tipologija temelji na treh merilih, in sicer stopnji institucionalizacije, obsegu nalog in organizacijski obliki. V skupini, v kateri je sodelovanje urejeno (institucionalizirano) z javnim pravom, gre za zelo različne oblike sodelovanja, ki so po svoji naravi bodisi funkcionalne bodisi teritorialne, po obsegu nalog pa eno- ali večnamenske – vse pa so urejene z deželnimi zakoni. V skupini, v kateri sodelovanje ni urejeno z javnim pravom, pa so 1. neformalne oblike sodelovanja in 2. formalne oblike sodelovanja, ki so urejene z zasebnim pravom.

V slovenski literaturi tipologija medobčinskega sodelovanja ni bila predmet samostojne obravnave – v literaturi, ki obravnava medobčinsko sodelovanje, se najpogosteje uporablja navedba oblik, ki jih vsebuje Zakon o lokalni samoupravi (ZLS).²⁵

2.3. SKLEP

Iz zgornjega pregleda obstoječih tipologij izhaja, da so merila za oblikovanje tipologij različna, kar je posledica različnih raziskovalnih interesov in nacionalnega konteksta medobčinskega sodelovanja. Ne glede na razlike lahko identificiramo tri skupine meril: funkcionalna (naloge), institucionalna (struktura) in menedžerska (upravljanje).

Pomen nacionalnega konteksta nam nazorno prikažejo tipologije Tomkinsona, Dolleryja in Heinza. Tipologiji, opredeljeni za nacionalni kontekst Velike Britanije²⁶ in Avstralije,²⁷ sta dokaj splošni, vendar ne omogočata podrobnejše klasifikacije medobčinskega sodelovanja, ki bi celovito odražala zakonodajno ureditev in prakso medobčinskega sodelovanja v državah celinske Evrope in s tem tudi Slovenije. Temu vidiku se z izhodiščno delitvijo na institucionalizirane in neinstitucionalizirane oblike sodelovanja bolje približa Heinzova tipologija medobčinskega sodelovanja mestnih regij v ZR Nemčiji.²⁸

Posebne tipologije, prilagojene obravnavanim okoljem, vzpostavljajo komunikacijo med raziskovanjem in prakso. Njihov primarni cilj je kategorizacija opazovanega pojava, ki omogoča natančno pridobivanje in klasifikacijo podatkov in jasno ter razumljivo predstavitev pojava deležnikom. Na drugi strani splošne tipologije omogočajo poenotenje pogleda na medobčinsko opazovanje in podpirajo primerjalne raziskave. Seveda pa morajo biti v ta namen posebne in splošne tipologije usklajene. Tako se v literaturi pogosto uporablja tipologija, ki sta jo oblikovala Hulst in van Montfort.²⁹ Ta je bila na primer uporabljena tudi v treh analizah medobčinskega sodelovanja v Sloveniji.³⁰

Dokler ne bomo imeli poenotene transformacije posebnih tipologij v splošne, bo raziskovalna vrzel razdrobljenosti raziskovanja ostala odprta. Dodaten trud je zato treba vložiti tako v raziskovanje na ravni posebnih tipologij kot tudi na ravni splošnih tipologij. Prve morajo najprej zadostiti potrebam deležnikov, druga pa morajo omogočiti smiselno transformacijo od posebnih v splošne tipologije.

Izhodišče za oblikovanje slovenske tipologije so potrebe deležnikov, zato smo kot izhodišče izbrali tipologijo medobčinskega sodelovanja v ZR Nemčiji, saj je primerjalno glede na razumevanje medobčinskega sodelovanja pri deležnikih v Sloveniji najprimernejša. Usklajenost s splošno tipologijo tako ni bila nujen pogoj, smo pa metodološki pristop oblikovali tako, da smo se tipologiji Hulsta in van Montforta čim bolj približali.

Opombe:

¹ To delo je fi podprla Javna agencija za znanstvenoraziskovalno in inovacijsko dejavnost Re- publike Slovenije (ARIS) s pogodbama št. P2-0426 (Digitalna preobrazba za pametno javno upravljanje) in V5- 2290 (Analiza medobčinskega sodelovanja v Sloveniji: področja sodelovanja ter vzroki za (ne)sodelovanje).

² Primerjaj s Ferreira in drugi, nav. delo.

³ F. Teles, nav. delo, str. 8–9; P. Silva in drugi, nav. delo, str. 620.

⁴ Council of Europe, nav. delo (2001); Council of Europe, nav. delo (2011); Council of Europe, nav. delo (2018).

⁵ OECD, nav. delo, str. 15–16 in 18.

⁶ R. Lavtar, nav. delo, str. 13–15; Vlada Republike Slovenije, nav. delo.

⁷ Za izkušnje v Italiji glej D. Giacomini, A. Sancino in A. Simonetto, nav. delo.

⁸ I. Rakar, J. Benčina in D. Tičar, nav. delo, str. 28.

⁹ Uradni list RS, št. 123/06, 57/08, 36/11, 14/15 – ZUUJFO, 71/17, 21/18 – popr., 80/20 – ZIUOOPE, 189/20 – ZFRO, 207/21 in 44/22 – ZVO-2

¹⁰ M. Ofiarska, nav. delo.

¹¹ M. E. V. Ferreira in drugi, nav. delo.

¹² B. Dollery in drugi, nav. delo.

¹³ R. Hulst in A. van Montfort, nav. delo.

¹⁴ P. Swianiewicz in F.Teles, nav. delo; glej tudi F. Teles, nav. delo.

¹⁵ Glede na našo opredelitev medobčinskega sodelovanja oblike čezmejnega sodelovanja niso pred- met naše obravnave. S temi oblikami se ukvarjajo v okviru prava EU, kohezijske politike EU ter tako imenovanih čezmejnih študij (angl. cross-border studies).

¹⁶ Council of Europe, nav. delo (2007).

¹⁷ R. Hulst in A. van Montfort, nav. delo (2007), str. 224; R. Hulst in A. van Montfort, nav. delo (2012), str. 121–144.

¹⁸ G. Bel in M. E. Warner, nav. delo; M. E. Warner, nav. delo.

¹⁹ M. E. V. Ferreira in drugi, nav. delo.

²⁰ Prav tam, str. 6.

²¹ R. Tomkinson, nav. del

²² Povzeto po B. Dollery in drugi, nav. delo, str. 258–259.

²³ Glej tudi B. Dollery in drugi, nav. delo.

²⁵ Uradni list RS, št. 72/93 s spremembami in dopolnitvami. V slovenski literaturi so medobčinsko sodelovanje na primer obravnavali B. Brezovnik, nav. delo; R. Lavtar, nav. delo; V. Petkovšek in P. Pevcin, nav. delo; U. Pinterič in drugi, nav. delo; I. Bačlija Brajnik in V. Prebilič, nav. delo; I. Rakar, B. Tičar in M. Klun, nav. delo; S. Vlaj, nav. delo; in F. Žohar, nav. delo.

²⁶ R. Tomkinson, nav. delo.

²⁷ B. Dollery in drugi, nav. delo.

²⁸ W. Heinz, nav. delo.

²⁹ R. Hulst in A. van Montfort, nav. deli (2007 in 2012). Ta tipologija je podrobneje predstavljena v nadaljevanju članka.

³⁰ I. Bačlija Brajnik, nav. delo; I. Bačlija Brajnik in V. Prebilič, nav. delo; J. Franzke, D. Klimovský in U. Pinterič, nav. delo.

Celoten članek je dostopen za naročnike!