TFL Vsebine / Odločitve Ustavnega sodišča

Prvi in tretji odstavek 1. člena, drugi odstavek 3. člena, prvi odstavek 4. člena ter 8. člen in 25. člen Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o denacionalizaciji (Uradni list RS, št. 65/98) se razveljavijo. V drugem odstavku 1. člena istega zakona se razveljavijo besede: "na podlagi meddržavne pogodbe". V 19. členu istega zakona se razveljavijo besede: "če je predmet dedovanja zaščitena kmetija". V 2. točki prvega odstavka 23. člena istega zakona se razveljavijo besede: "po določbah tega zakona". Prvi odstavek 3. člena, drugi odstavek 4. člena, 5., 6. in 7. člen, prvi odstavek 9. člena, 10. člen, prvi odstavek 15. člena ter 16.,18.,22., 23., 24., 26. in 27. člen istega zakona niso v neskladju z Ustavo. Pobuda Združenja lastnikov razlaščenega premoženja Slovenije za oceno ustavnosti prvega odstavka 4. člena istega zakona se zavrže. Pobuda Rimskokatoliškega škofijstva Ljubljana za oceno 10. in 11. člena istega zakona se zavrže.

Na podlagi izpodbijane določbe ne bi mogli uveljavljati zahtevkov za denacionalizacijo le tisti kupci, ki so kupili premoženje od nemškega rajha, italijanske države ali od drugih organizacij, ustanovljenih od okupatorjev. Vsi drugi kupci pa bi lahko uveljavljali zahtevke za denacionalizacijo, čeprav so podržavljeno premoženje kupili od Nemcev, ki so se preselili v Nemčijo, od oseb nemške narodnosti, ki so se izselile ali pobegnile in na podlagi drugega odstavka 35. člena Zakona o državljanstvu FLRJ niso pridobile jugoslovanskega državljanstva in tudi niso uspele izpodbiti domneve nelojalnosti (ali dokazati, da niso nemške narodnosti). Ustavno sodišče je sprejelo stališče, da je potrebno vse pravne posle ne glede na lastnost strank obravnavati enako, ker so se vsi pravni posli sklepali v enakih političnih in gospodarskih razmerah - v času vojne in okupacije. Ker zakonodajalec ni imel stvarnih in utemeljenih razlogov za opisano razlikovanje, ni bil izpolnjen že najosnovnejši pogoj za poseg v pravico upravičencev do denacionalizacije. Ni v nasprotju z Ustavo ureditev, po kateri državljani države, v kateri so slovenski državljani obravnavani slabše kot njeni državljani, ne morejo pridobiti enakih pravic kot slovenski državljani. Upoštevati pa je treba različen pravni položaj državljanov tistih držav, ki urejajo vračanje podržavljenega premoženja prejšnjim lastnikom, in tistimi državami, ki tega ne urejajo. Da bi država dosegla enake pravice za svoje državljane, kot jih tuje države že priznavajo za svoje državljane, in da bi tudi države, ki denacionalizacije še ne urejajo, v bodočih ureditvah tudi slovenskim državljanom priznale pravico do denacionalizacije, je določitev vzajemnosti nujno potreben ukrep. Zlasti okoliščina, da nekatere države še niso uredile vračanja premoženja, narekuje čimprejšnjo določitev vzajemnosti in s tem večje možnosti za zagotavljanje pravice do denacionalizacije za slovenske državljane tudi v drugih državah. Na primere, v katerih je bila tujcu že priznana pravica do denacionalizacije in v skladu s predpisi, ki urejajo možnost pridobivanja lastninske pravice, izdana pravnomočna odločba o denacionalizaciji, naknadna določitev tega pogoja ne more vplivati. Zato je Ustavno sodišče v 2. točki obnovitvenih razlogov, navedenih v 23. členu Novele ZDen, razveljavilo besede "po določbah tega zakona". Ker je avtonomna določitev vzajemnosti v sorazmerju z vrednostjo zastavljenih zakonodajnih ciljev, Ustavno sodišče ugotavlja, da je določitev diplomatske vzajemnosti prekomeren ukrep v nasprotju z načelom sorazmernosti. Tako po logični razlagi kot po razlagi glede na namen zakonodajalca, se razume, da se določba nanaša na državljane držav, ki prejšnjim lastnikom vračajo (denacionalizirajo, reprivatizirajo in podobno) podržavljeno premoženje, pa pri tem diskriminirajo slovenske državljane, in na državljane tistih držav, ki so po drugi svetovni vojni izvedle podržavljenje, niso pa še sprejele predpisa o denacionalizaciji. Izpodbijana določba tretjega odstavka 1. člena oži krog upravičencev do denacionalizacije v primerjavi s prej veljavno ureditvijo in na ta način prizadetim osebam jemlje pravico, ki so jo po prejšnji ureditvi ZDen imele na podlagi prvega odstavka 9. člena. Za izpodbijano dopolnitev zakonodajalec torej ni imel nobenih razlogov, saj je izhajal iz napačne predpostavke, da z izpodbijano določbo ne oži kroga upravičencev do denacionalizacije. Pravico do denacionalizacije imajo tudi osebe, ki z izrednimi pravnimi sredstvi ne bi mogle doseči razveljavitve kazni izgube državljanstva. ZDen daje namreč pravico do denacionalizacije ne glede na zakonitost aktov o podržavljenju, izdanih na podlagi predpisov iz 3. ali 4. člena ZDen. Ker izpodbijana ureditev posega v pravico do denacionalizacije, ne da bi zakonodajalec za takšen poseg imel kakšen utemeljen razlog za odvzem že pridobljenih premoženjskih upravičenj, ki uživajo ustavnopravno varstvo (14. in 33. člen Ustave), je Ustavno sodišče izpodbijano določbo razveljavilo. Izpodbijana dopolnitev drugega odstavka 10. člena ZDen, ki jo določa prvi odstavek 3. člena Novele ZDen, ne vpliva na drugačno določanje statusa upravičencev do denacionalizacije, ampak vsebuje le napotilo upravnim organom, kako naj ugotavljajo ali je določena oseba imela pravico dobiti odškodnino od tuje države. Tudi na podlagi Zakona o splošnem upravnem postopku morajo upravni organi po uradni dolžnosti ugotoviti, katero pravo bodo uporabili v konkretni upravni zadevi (163. člen). S tem pa strankam v postopku denacionalizacije ni odvzeta pravica, da dokazujejo dejstva in okoliščine, ki so odločilni za takšno presojo. Zato izpodbijana določba ni v neskladju z Ustavo. Naknadna določitev posebnih obnovitvenih razlogov za odpravo nezakonitih pravnomočnih odločb pomeni poseg v institut pravnomočnosti, katerega namen je zagotoviti stabilnost in nespremenljivost pravnih razmerij. Ustava v 158. členu sicer dopušča poseg v pravnomočne odločbe, če primere in postopek za odločanje o takšnih posegih določa zakon, vendar je potrebno pri tem upoštevati določbo 155. člena Ustave (prepoved retroaktivne veljave aktov) in določbe 2. člena Ustave (načela pravne države). V okviru navedenih ustavnih določb zakon lahko naknadno predvidi poseg v pravnomočno odločbo le izjemoma in ob posebej opravičenih razlogih (drugi odstavek 155. člena Ustave). Ker s pravnomočno odločbo o denacionalizaciji pridobi denacionalizacijski upravičenec lastninsko pravico oziroma premoženjske pravice, pomeni poseg v tako odločbo tudi poseg v ustavnopravno varovano pravico iz 33. člena Ustave, ki pa je dopusten le, če so izpolnjeni pogoji stroge ustavne presoje po tako imenovanem testu sorazmernosti. Uvajanje novega pravnega sredstva je izjemoma lahko dopustno, vendar pa se presoja pravnomočne odločbe lahko nanaša le na presojo zakonitosti odločbe v času njene izdaje, ne pa na primere, ko je odločba v nasprotju s kakšnim kasnejšim zakonom ali drugim predpisom, ki je bil uveljavljen po njeni pravnomočnosti. Glede na to, da je v obdobju do izdaje Novele ZDen postalo pravnomočno določeno število očitno nezakonitih odločb, je zakonodajalec imel utemeljen razlog za določitev novih obnovitvenih razlogov. Potrebno je upoštevati, da denacionalizacijski postopek ni tipičen upravni postopek, saj gre za odločanje o premoženjskopravnih razmerjih, o katerih praviloma odločajo sodišča. Zato Ustavno sodišče ugotavlja, da so vsi novi obnovitveni razlogi utemeljeni in nujni ter da z njimi zakonodajalec ni prekomerno posegel v premoženjskopravna upravičenja denacionalizacijskih upravičencev. Prav tako je za dosego svojega cilja, to je doseči zakonitost denacionalizacijskih odločb, izbral dopusten in najmilejši ukrep, saj bo mogoče le v obnovljenem postopku ugotoviti ali je bila odločba dejansko nezakonita. Novi razlogi za obnovo postopkov iz 23. člena Novele ZDen se nanašajo le na najhujše kršitve zakonitosti, za sprožitev postopka pa je določen tudi kratek šestmesečni rok. Glede na ugotovitev, da je drugi odstavek 1. člena Novele ZDen po razveljavitvi besed "na podlagi meddržavne pogodbe" v skladu z Ustavo, pa bi bila možnost obnove postopka v primerih, ko je bila premoženjska pravica priznana osebi, ki po določbah tega zakona ne more biti upravičenec, v nasprotju z Ustavo, ker bi se nanašala na pogoj vzajemnosti, ki v času pravnomočnosti odločbe o denacionalizaciji še ni bil predpisan. V teh primerih je bila odločba o denacionalizaciji v času njene izdaje in pravnomočnosti v skladu z zakonom. Naknadno določeni pogoj za zakonitost denacionalizacijske odločbe pa ne more vplivati na pravnomočne odločbe in zato ne more biti obnovitveni razlog. Ustavno sodišče zato ugotavlja, da je obnovitveni razlog iz 2. točke prvega odstavka 23. člena v delu, ki se nanaša na možnost obnove tistih postopkov denacionalizacije, v katerih je bila priznana premoženjska pravica osebi, ki po določbah te Novele ne more biti upravičenec, v nasprotju z Ustavo. Zato je Ustavno sodišče razveljavilo besede "po določbah tega zakona". Ustavno sodišče ugotavlja, da je uvedba obnove postopkov denacionalizacije iz navedenih razlogov v skladu z Ustavo. Možnost uporabe obnove pa pomeni, da je ničnost kot pravno sredstvo za odpravo nezakonitosti odločb, izdanih v nasprotju z drugim odstavkom 10. člena ZDen, prekomeren ukrep, ki ni nujen in potreben za dosego zakonodajalčevega cilja. Ker drugi odstavek 3. člena Novele ZDen ne vzdrži stroge ustavne presoje po testu sorazmernosti, ga je sodišče razveljavilo. Ustavno sodišče je v zadevi št. U-I-107/96 (OdlUS V, 174) že sprejelo stališče, da premoženja verskih skupnosti v primerih, ko se le-te pojavljajo kot denacionalizacijski upravičenci, ni ustavno dopustno enačiti s premoženjem fevdalnega izvora. Iz zakonodajnega gradiva niso razvidni razlogi, ki bi utemeljevali navedeno omejitev vračanja nepremičnin v naravi. Ustavno sodišče ugotavlja, da za omejitev vračanja nepremičnin v naravi, določeno z dopolnitvijo 3. točke prvega odstavka 19. člena ZDen, ni utemeljenih razlogov. Temeljno načelo ZDen je prioriteta vračanja v naravi (2. člen ZDen). Tudi Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-169/93 z dne 30.6.1994 (Uradni list RS, št. 42/94, OdlUS III,83) zavzelo stališče, da je v javnem interesu, da se plačila javnih obveznosti, ki bi se sicer morala izvršiti prek Slovenskega odškodninskega sklada, nadomestijo z denacionalizacijo v obliki nadomestnega premoženja. Ovire, zaradi katerih premoženja upravičencem ni mogoče vrniti v naravi, so z zakonom določene in temeljijo na osnovnem izhodišču, da se s popravljanjem krivic ne sme delati novih. Ovira, določena z dopolnilom 3. točke prvega odstavka 19. člena, pa se tudi v tem po svoji vsebini razlikuje od drugih ovir, določenih v 16. in 19. členu ZDen. Ker je cerkev denacionalizacijski upravičenec tudi glede premoženja fevdalnega izvora, kar je zakonodajalec upošteval, je bilo potrebno oceniti, ali je izvor premoženja ustavno dopusten kriterij za ureditev vprašanja načina vračanja podržavljenega premoženja. Vračanje v naravi je zakonodajalec izključil iz razlogov, ki se nanašajo na ekonomske in funkcionalne lastnosti nepremičnine. Izvor premoženja ni tak kriterij in je zaradi tega njegova vključitev v 19. člen ZDen arbitrarna. Zato je Ustavno sodišče prvi odstavek 4. člena Novele ZDen razveljavilo. Ustavno sodišče je ocenilo, da prepoved vračanja premoženja fevdalnega izvora ni v nasprotju z Ustavo, razen kolikor se nanaša na premoženje verskih skupnosti. Ustavno sodišče je presodilo, da je nepriznavanje položaja denacionalizacijskega upravičenca prejšnjim lastnikom veleposestev fevdalnega izvora ukrep, neogiben v demokratični družbi (1. člen Ustave) in tudi v sorazmerju z vrednostjo zastavljenega zakonodajnega cilja. Zakonodajalec je torej v izpodbijani določbi v celoti upošteval stališča Ustavnega sodišča. Izpodbijana dopolnitev novega tretjega odstavka 19. člena ZDen, ki jo določa drugi odstavek 4. člena Novele ZDen ne postavlja nove ovire za vračanje v naravi glede na sedanjo funkcijo podržavljene nepremičnine, saj je bila ta ovira določena že ob uveljavitvi ZDen. S to dopolnitvijo je zakonodajalec poenostavil dokazovanje in poenotil kriterije za ugotavljanje obstoja ovir za vračanje nepremičnine v naravi. Ker izpodbijana določba pomeni le opredelitev nedoločenega pravnega pojma neosorazmernih stroškov za nadomestitev z drugo nepremičnino, določba ni v neskladju z Ustavo. Vse določbe, ki se nanašajo na položaj najemojemalca kot stranke v postopku denacionalizacije, kadar ima za varstvo svojih pravic ali pravnih koristi pravico, da se udeležuje postopka, ne pomenijo nobene spremembe dosedanje ureditve. Zakonodajalec jih je posebej vnesel v zakon le zaradi jasne opredelitve, v katerih primerih je najemojemalec lahko stranka v denacionalizacijskih postopkih. Dopolnitve 25. in 26. člena ZDen (6. in 7. člen Novele ZDen), ki se nanašajo na opredelitev pravnega pojma "bistveno povečane vrednosti" oziroma "bistveno zmanjšanje vrednosti" podržavljenega premoženja, pomenijo določene spremembe glede na dosedanjo prakso. S tem, ko je zakonodajalec določil, da se pri nepremičninah večje vrednosti ne upošteva kriterij 30 odstotkov, ampak je v primeru vlaganj družbenih sredstev določil enoten kriterij, to je polovico prvo objavljenega bruto domačega proizvoda na prebivalca Republike Slovenije v letu pred vložitvijo zahteve za denacionalizacijo, je vzpostavil enakopravnejši položaj tudi med upravičenci. V primerjavi z že opisano sodno prakso predstavlja novi kriterij pravičnejšo ureditev. Glede upoštevanja manjvrednosti vrnjene nepremičnine pa je izpodbijana ureditev v primerjavi z opisano prakso v korist upravičencev. Izpodbijana ureditev torej ne posega v nobeno ustavno pravico upravičencev. Zakonodajalec je utemeljeno upošteval, da gre v primerih vlaganj fizičnih oseb za vlaganje zasebnega premoženja v podržavljeno nepremičnino. Zato izpodbijane dopolnitve 25. in 26. člena niso v neskladju z Ustavo. Po oceni Ustavnega sodišča je imel zakonodajalec za tako ureditev utemeljene razloge in ni ravnal arbitrarno. Prepoved odpovedi najemnega razmerja in zakonska določitev višine najemnine pomeni omejitev svobode razpolaganja, ki predstavlja eno izmed upravičenj lastninske pravice iz 33. člena Ustave. Varstvo lastninske pravice po Ustavi pa ni neomejeno, ampak mora upoštevati tudi interese drugih članov skupnosti (67. člen Ustave). Ustavno sodišče je vprašanje v odločbi št. U- I-119/94 (Uradni list RS, št. 24/96, OdlUS V, 32) ob presoji posameznih določb Stanovanjskega zakona upoštevalo, da pravnega položaja nekdanjih imetnikov stanovanjske pravice glede najemnega razmerja, ki je nadomestilo prejšnjo stanovanjsko pravico, ni mogoče v celoti enačiti s klasičnim civilnopravnim najemnim razmerjem. Ustavno sodišče je v navedeni odločbi omejevanje višine najemnine za stanovanja že presojalo in odločilo, da je to eden izmed ukrepov zagotavljanja socialne funkcije stanovanjskega premoženja in da je zato v skladu s 67. členom Ustave. Zato tudi določba, ki se nanaša na omejitev višine najemnine za stanovanja in se sklicuje na Stanovanjski zakon, ni v neskladju z Ustavo. Kolikor se izpodbijana določba nanaša na najemnine za poslovne prostore, pa Ustavno sodišče ugotavlja, da ne gre za poseg v lastninska upravičenja denacionalizacijskih upravičencev, saj napotuje na višino najemnine, ki jo izoblikujejo tržni pogoji. ZDen pa ni uredil razmerij, ki nastanejo med denacionalizacijskimi upravičenci (lastniki) in najemojemalci poslovnih stavb in poslovnih prostorov. To najemno razmerje ni varovano tako, kot so varovana stanovanjska najemna razmerja, saj ni določeno, da bi denacionalizacijski upravičenci morali skleniti z najemojemalci poslovnih prostorov najemno razmerje za nedoločen čas, ki bi ga lahko odpovedali le iz krivdnih razlogov. Najemojemalci poslovnih prostorov ne uživajo zadostnega pravnega varstva, ki bi jim zagotavljal ustavno pravico iz 74. člena Ustave (gospodarska pobuda). Zato je zakonodajalec v primerih, ko so najemojemalci poslovnih prostorov s svojimi sredstvi povečali vrednost podržavljene nepremičnine, iz utemeljenega razloga določil, da najemodajalec ne more odpovedati najemnega razmerja, dokler najemojemalcu ne povrne vlaganj. Ukrep, to je prepoved odpovedi najemnega razmerja, je primeren in v sorazmerju s pravico najemojemalca, ki v času prepovedi odpovedi najemnega razmerja še terja vrednost opravljenih vlaganj. Zato je Ustavno sodišče odločilo, da določba 5. člena Novele ZDen ni v nasprotju z Ustavo. Ustavno sodišče ugotavlja, da je izpodbijana določba 8. člena Novele ZDen zaradi svoje nejasnosti in nasprotij tako znotraj izpodbijane določbe kot tudi znotraj same ureditve denacionalizacije v nasprotju z 2. členom Ustave. Zato je Ustavno sodišče to določbo razveljavilo. Glede na to, da se pravnomočne odločbe iz 25. člena Novele ZDen nanašajo na tiste primere, ki jih ureja 8. člen Novele ZDen, pa je bilo potrebno razveljaviti tudi 25. člen Novele ZDen. Z določbo prvega odstavka 9. člena Novele ZDen se ne omejuje vračanje kmetijskih zemljišč, kmetijskih gospodarstev in gozdov ter nadomestnih zemljišč le kmetom, ampak se določajo prednostni kriteriji pri dodeljevanju nadomestnih zemljišč, če je več upravičencev zainteresiranih za isto nadomestno zemljišče. Kriteriji, ki določajo pravico do prednostnega nakupa iz 21. člena ZKZ, so povsem utemeljeni tudi za ugotavljanje prednostne pravice pri dodeljevanju nadomestnega zemljišča. Zato ne gre za poseg v lastninska upravičenja denacionalizacijskih upravičencev, temveč naj bi dopolnitev le pospešila proces denacionalizacije in omogočila odločitev v zadevah, ko zaradi konkuriranja interesov upravičencev do nadomestnih zemljišč, ne bi bilo mogoče izdati odločbe o vrnitvi nadomestnega zemljišča. Določba 16. člena Novele ZDen, ki določa, da je treba zahtevi za denacionalizacijo priložiti historični zemljiškoknjižni izpisek "C" lista, je pojasnjevalne narave in ne krši načela enakosti. Dopolnitev 70. člena ZDen (18. člen Novele ZDen) ne pomeni določanja nove obveznosti strank, ki uveljavljajo denacionalizacijo, zato ni v nasprotju z Ustavo. Člen 19 Novele ZDen je v nasprotju z Ustavo, kolikor ne dopušča uporabe ZDKG tudi v primerih, ko je predmet dedovanja z denacionalizacijo vrnjeni del kmetijske oziroma kmetijsko- gozdarske gospodarske enote, ki je bila kasneje določena kot zaščitena kmetija. Zato je Ustavno sodišče razveljavilo besede "če je predmet dedovanja zaščitena kmetija". Izpodbijana dopolnitev 88. člena ZDen (22. člen Novele ZDen) samo pojasnjuje, da obdelava kmetijskih zemljišč v skladu z zakonom, ki ureja kmetijska zemljišča, in izvajanje del v gozdovih, v skladu z načrti za gospodarjenje z gozdovi, pomenijo dopustno razpolaganje. Z ureditvijo, ki jo določata 24. in 26. člen Novele ZDen, je vzpostavljeno enako obravnavanje med upravičenci in drugimi osebami, ki imajo na podlagi teh določb premoženjskopravna upravičenja, kot tudi med upravičenci samimi. Zakon je za vse udeležence denacionalizacije določil enoten prekluzivni rok za vložitev zahteve za denacionalizacijo, zato je enotno obravnavanje, kot ga zagotavljajo navedene določbe, v skladu z načelom enakosti iz 14. člena Ustave. Uporaba določb, ki so prestale strogo ustavnosodno presojo, je mogoča samo ob ureditvi iz 27. člena Novele ZDen, zato izpodbijana določba ni v nasprotju z Ustavo. Glede na to, da pomeni ta odločba končno odločitev Ustavnega sodišče, preneha tudi začasno zadržanje izvrševanja Novele ZDen z dnem začetka njenega učinkovanja, to je naslednji dan po objavi (43. člen Zakona o Ustavnem sodišču). Zato tudi navedena roka iz 23. in 26. člena Novele ZDen začneta teči z dnem prenehanja začasnega zadržanja izvrševanja zakona.