TFL Vsebine / TFLGlasnik

1 Uvod

Najbolj splošno definirano gre pri finančnih popravkih za preklic (tj. za ne-izplačilo, zahtevek za vrnitev sofinancerskih sredstev, ipd.) oziroma postopke v zvezi s preklicem/zavrnitvijo celote ali dela zahtevka za sofinanciranje projektov upravičenca do nepovratnih sredstev v primerih, ko so v EU-sofinanciranih projektih zaznane napake, ki so posledica (domnevnih) nepravilnosti.[1] Pri čemer pa relavantna pozitivna EU ureditev, tj. Uredba (EU) št. 1303/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o skupnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem skladu, Evropskem kmetijskem skladu za razvoj podeželja in Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo ter o razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 1083/2006[2] (v nadaljevanju krajše: Uredba o skupnih določbah), v točki 36 2. člena „nepravilnost“ definira kot “vsako kršitev prava Unije ali nacionalnega prava v zvezi z njegovo uporabo, ki je posledica delovanja ali opustitve s strani gospodarskega subjekta, vključenega v izvajanje skladov ESI, ki zaradi neupravičene postavke izdatkov škoduje ali bi škodovalo proračunu Unije”. V tej zvezi[3] je tudi iz prakse SEU in mnenj generalnih pravobranilcev izrecno izhaja, da finančni popravki nimajo kaznovalne narave, temveč je njihov namen skladno z ustaljeno prakso Sodišča EU v “vračanju koristi, ki je bila neupravičeno prejeta zaradi nepravilnega ravnanja”.[4]

Ob danih izhodiščih imajo nacionalna sodišča težavo z umestitvijo zahtevkov na plačilo finančnih popravkov v gabarite »klasičnih« pravnih inštrumentov domačega prava. To kompleksnost pa zgolj še povečuje ureditev dodeljevanja sofinancerskih (EU) sredstev, ki je v prvi fazi, tj. do odločitve o sofinanciranju posameznega projekta praviloma upravnopravna; nato pa na posameznih področjih (npr., tipično, na kohezijskem področju) s sklenitvijo pogodbe o sofinanciranju med državo in upravičencem do sofinanciranja prestopa na področje civilnega prava. Še posebej tudi v posledici navedene pravne interdisciplinarnosti se pred nacionalnimi sodišči pojavljajo številne pravne dileme glede postopkov uveljavljanja finančnih popravkov – obravnavi katerih je namenjen ta članek.

2 Dve ravni uveljavljanja finančnih popravkov

Glede na raven njihovega udejanjanja temeljno razločujemo dva tipa finančnih popravkov:

1. finančni popravki, ki so predmet uveljavljanja s strani Evropske komisije v razmerju do posameznih držav članic EU; ter
2. finančni popravki, ki so predmet uveljavljanja s strani posamezne države članice, tj. znotraj nacionalnih pravnih sistemov, proti upravičencem do (EU-)sofinanciranja v posameznem konkretnem projektu oziroma zadevi.

Navedena dvojnost odgovarja delitvi pristojnosti za zagotavljanje ustreznega sistema upravljanja z zadevnimi sredstvi in nadzora v tej zvezi med Komisijo EU in posameznimi državami članicami; v zvezi s čimer je bilo tudi v sodno praksi Splošnega sodišča že večkrat podčrtana temeljna odgovornost in obveznost držav članic, da vzpostavijo ustrezne sisteme vodenja in nadzora.[5]

Na ravni EU so finančni popravki danes sicer zajeti v okvir splošnih pravil, ki se uporabljajo za več EU skladov. V drugem delu Uredbe o skupnih določbah, ki se uporabljajo za Evropski sklad za regionalni razvoj (ESRR), Evropski socialni sklad (ESS), Kohezijski sklad, Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja (EKSRP) in Evropski sklad za pomorstvo in ribištvo (ESPR), ki delujejo na podlagi skupnega okvira (skupaj tudi: evropski strukturni in investicijski skladi - skladi ESI),[6] najdemo določila o finančnih popravkih v 85. členu, ki se nanaša na finančne popravke Komisije EU v razmerju do držav članic.

Četrti del Uredbe o skupnih določbah – ki se nanaša le na Evropski sklad za regionalni razvoj (ESRR), Evropski socialni sklad (ESS) (skupaj: strukturna sklada) in Kohezijski sklad ter Evropski sklad za pomorstvo in ribištvo (ESPR) glede upravljanja in nadzora, finančnega upravljanja, računovodstva in finančnih popravkov, pa vsebuje dva člena, ki urejata materijo finančnih popravkov, tj. 143. člen, ki se nanaša na finančne popravke držav članic (v razmerju do upravičencev do sofinanciranja v konkretnih projektih, op.) ter 144. člen, ki vsebuje dodatne določbe za finančne popravke Komisije (EU v razmerju do držav članic), tj. v dopolnitev 85. člena. Iz navedenega gre razumeti, da se 143. člen Uredbe o skupnih določbah ne nanaša na razmerja med državami članicami in upravičenci glede sofinancerskih sredstev iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP); temveč to materijo (z uporabo drugih pravnih terminov in tudi ob nekoliko drugačnih pravnih izhodiščih) urejajo drugi predpisi.[7]

3 Dvofaznost nacionalnega postopka dodeljevanja nepovratnih EU sredstev[8]

Prav tako lahko tudi znotraj nacionalnih postopkov dodeljevanja EU sredstev govorimo o dveh fazah, kar je tudi neposredno (procesno) relevantno za postopke uveljavljanja finančnih popravkov:

Prvo fazo predstavlja odločanje o pravici do sredstev, saj je najprej temeljno odločeno glede dodelitve nepovratnih sredstev upravičencu. V tej fazi gre po pravilu za upravno odločanje pristojnega državnega organa o pravici upravičenca do sofinanciranja. Na tej točki država namreč z upravnim aktom, ki se praviloma imenuje ali odločba o pravici ali sklep o izbiri,[9] oblastno potrdi (ali zavrne) upravičenje upravičenca do nepovratnih sredstev za njegov konkretni projekt s konkretnimi vsebinami – kot jih je dolžan upravičenec v skladu z javnim razpisom za sofinanciranje na ustrezen način vnaprej opredeliti in predstaviti.

Ob izhodišču (praviloma) pravnomočnega oblastne odločitve – upravnega akta – o pravici upravičenca iz prve faze pa se nato vodi druga, izvedbena faza, v okviru katere pa se vrši odločanje organov glede izplačila/vrnitve že izplačanih sredstev. Pri tem pa se glede na nacionalno ureditev tovrstnih postopkov posamezni postopki sofinanciranja procesno temeljno razlikujejo glede na to, iz katerega EU sklada sofinanciranje poteka. Pri enih zadevah je tudi ta faza sofinancerskih postopkov izpeljana v upravnem postopku; pri drugih zadevah pa civilnopravno, na podlagi sklepanja pogodb o sofinanciranju z upravičenci.

Slika 1: Prikaz dvofaznosti sofinancerskih postopkov z vidika binarnosti ureditve druge, izvedbene faze sofinanciranja[10]

Kot je prikazano v priloženi shemi, je na nacionalni ravni prva faza sofinancerskih postopkov, ki jo zaznamuje upravno odločanje, po pravilu enaka za vse postopke sofinanciranja. V drugi fazi pa so različni postopku urejeni različno: npr. na področju kmetijstva in razvoja podeželja je tudi ta faza postopkovno izvedena v okviru upravnega postopka; npr. pri sofinanciranju s področja kohezije pa je pri nas na tej procesni točki predvideno s strani države temeljno civilnopravno postopanje. Posledično morajo tudi upravičenci, ki se s posamezno odločitvijo pristojnega državnega organa v procesu sofinanciranja morebiti ne strinjajo, svoje pravice varovati v okviru različnih pravnih sredstev (znotraj različnih postopkov);[11] pri čemer pa gre iz izpostavljene dvofaznosti obenem izpeljati dva ključna vsebinska poudarka:

1. delovni zaključek: Odločitvi o sofinanciranju / upravnemu aktu pravno trdnost zagotavlja nj. pravnomočnost.

Pred časom smo s soavtorji v prispevku, objavljenem v Pravni praksi, ki je obravnaval finančne popravke z vidika zaupanja v akte državnih inštitucij, že podčrtali, da je tudi v teh postopkih dopustno pravna razmerja, urejena s pravnomočno odločbo oz. sklepom, odpraviti, razveljaviti ali spremeniti le v primerih in po postopku, določenim z zakonom.[12] Temu naziranju je v svoji praksi pritrdilo tudi Vrhovno sodišče v svoji praksi glede tistih postopkih sofinanciranja, kjer se druga faza vodi upravnopravno, ki je pojasnilo, da je v zakonu sicer »…res določeno, da organ z odločbo zavrne zahtevek, ki je v nasprotju z zahtevami iz predpisov, javnega razpisa ali odločbe o pravici do sredstev (četrti odstavek 56. člena ZKme-1)«, vendar pa glede te zakonske določbe »…ni mogoče razumeti, da vključuje preverjanje pogojev, ki se nanašajo na sprejemljivost projekta in so bili že predmet odločanja z odločbo o pravici do sredstev. Taka razlaga bi bila v nasprotju tudi z institutom pravnomočnosti...«[13] Še dodatno pa je tudi pri sofinancerskih postopkih s civilnopravno izvedbeno fazo podčrtalo, da je potrebno upravni postopek »…ki teče na podlagi javnega razpisa in ki ob izpolnitvi razpisnih kriterijev lahko pripelje do sklepa o izbiri, ločiti od sklenitve pogodbe o sofinanciranju...«[14]

Do sedaj tako ni bilo nobenega dvoma, da v izvedbeni fazi postopka sofinanciranja že vsled pravnih garancij 158. člena URS ni dopustno »uveljavljati domnevnih kršitev« glede vsebin, ki so bile že predmet pravnomočne potrditve upravnega organa v upravnem postopku; oziroma da ni dopustno ex post in izven katerega od numerus clausus zakonsko določenih izrecnih pravnih sredstev posegati v pravnomočen upravni akt o pravici do sofinanciranja, izdan upravičencu ob zaključku prve faze sofinanciranja. To stališče pa je ravno v dneh pisanja tega članka predrugačilo in relativiziralo Vrhovno sodišče v VSRS Sodbi in sklepu I Up 62/2021 z dne 25. 8. 2021, ki je Upravnemu sodišču izrecno naložilo ponovno vsebinsko odločanje o vsebinah, ki so bile (že pred leti) pravnomočno potrjene z odločbo o pravico do sofinanciranja, v drugi, izvedbeni fazi postopka.

2. delovni zaključek: (Tudi) pri pogodbah o sofinanciranju gre izhodiščno za civilnopravne dogovore med strankama.

Še dodatno pa tudi iz citirane prakse VS RS ne gre spregledati njenega ponovnega poudarka (sicer že skoraj dve desetletji ustaljene sodne prakse Vrhovnega sodišča[15]) o tem, da se za pogodbe o sofinanciranju (ob odsotnosti posebne ureditve) uporabljajo določbe splošnega pogodbenega prava, torej Obligacijskega zakonika.[16]Navedeno je popolnoma skladno tudi z zadnjimi zaključki pravne literature s področja upravnih pogodb, iz katerih tudi izhaja, da pogodba o sofinanciranju po svoji vsebini nikakor ni upravna pogodba v ožjem smislu tega termina, temveč bi jo v okviru t.i. javnopravno reguliranih pogodb uvrstili med »upravno-zasebnopravne pogodbe«.[17] Javnopravna regulacija pri teh pogodbah pa je usmerjena predvsem v procesna vprašanja v zvezi s sklepanjem tovrstnih pogodb; medtem ko te pogodbe, vsebinsko gledano, praviloma ne odstopajo od zasebnih pogodb, saj za to v pravnem redu preprosto ni najti materialno-pravne opore.

Za razlago pogodb o sofinanciranju, ki jih zasledimo pri sofinanciranju projektov iz kohezijskega sklada, je treba torej temeljno uporabiti civilnopravna izhodišča, saj so upravni elementi podelitve sofinanciranja temeljno konzumirani z izdajo upravnega akta o pravici. Tudi tukaj v zadnji praksi Vrhovnega sodišča zasledimo težnje, da se Republiko Slovenijo v sporih v zvezi s pogodbami o sofinanciranju obravnavalo kot privilegirane pogodbene stranke in privilegirane stranke v procesu, čemur se je v svoji zadnji sodbi (potem, ko mu je Vrhovno sodišče prej dvakrat razveljavilo drugostopenjsko odločitev) sedaj sledi tudi Višje sodišče v Mariboru v najbolj recentni sodbi I Cpg 92/2021 z dne 15. 7. 2021. Tudi ta preobrat zadnje prakse Vrhovnega sodišča – ki so mu Višja sodišča vse do sedaj v pravilu nasprotovala – po mnenju avtorjev nevarno in nedopustno odpira pandorino skrinjico temeljnih materialnih in procesnih okvirov pravne varnosti.

4 Nekateri drugi aktualni problemi glede finančnih popravkov iz sodne prakse

Ob zgoraj podanih pravnih izhodiščih se v sodni praksi sicer odpirajo tudi številne druge pravne dileme v zvezi z uveljavljanjem finančnih popravkov, glede česar naj podčrtamo še posebej naslednja vprašanja, kot sledi:

4.1 Vprašanje pristopa k uveljavljanju plačila finančnega popravka

Zgoraj smo že izpostavili, da že zaradi samega odločanja države o upravičenosti do EU sredstev vsaka dodelitev sofinanciranja izhaja iz upravnega akta o pravici do sofinanciranja. V tej zvezi je potrebno najprej izpostaviti, da tudi iz sodne prakse Sodišča EU razberemo, da države članice v primeru uveljavljanja finančnih popravkov (skladno z njihovim notranjim pravnim redom) temeljno praviloma najprej spreminjajo upravni akt o pravici do sredstev; ter šele na tej podlagi nato sprožajo postopke za vračilo domnevno neupravičenega dela nepovratnih sredstev od upravičencev.[18] V tem oziru se zopet ponavlja vprašanje, ali je praksa Republike Slovenije, ki ob nespremenjenem (pravnomočnem upravnem) aktu o pravici do sredstev proti domnevnim kršiteljem vlaga zgolj tožbe z dajatvenim zahtevkom v pravdnem postopku, vzdržna z vidika 158. člena URS. Zgolj zato, ker so predmet obravnave sredstva EU, ne moremo upravičiti odstopa od načela pravne države.

Tudi v kolikor bi bila dodelitev nepovratnih sredstev (EU) upravičencu zgolj pogodbenopravna kategorija (pa ni, kot že poudarjeno), pa se postavlja še dodatno vprašanje – ali bi bilo potrebno tudi v takem primeru poleg dajatvenega postavljati tudi ugotovitveni zahtevek. Tudi v tem primeru bi namreč bilo tožbo na plačilo finančnega popravka razumeti kot actio quanti minoris za znižanje izhodiščnega pogodbenega zneska sofinanciranja – kar pa praviloma terja poleg dajatvenega nujno tudi predhodni ugotovitveni zahtevek o znižanju (pogodbenega) zneska. V pravni literaturi, ki se nanaša na pravico do znižanja kupnine, tj. pogodbeno dogovorjene cene, kot jo določa 468. člen OZ,[19] v tej zvezi zasledimo poudarek, da gre pri enostranskem uveljavljanju znižanja pogodbene cene (tudi ob intrerpretaciji, da predmetna določba predstavlja le nacionalno-pogodbeno pravno opcijo, op.) »za oblikovalno pravico, ki je stranka ne more uresničiti sama, pač pa zgolj s pomočjo sodišča preko oblikovalne tožbe.«[20] Enak odgovor je podalo tudi Vrhovno sodišče v svoji sodbi opr. št. II Ips 38/2012 z dne 17. 10. 2013. Tudi če bi na neko pogodbeno določbo pogodbe o sofinanciranju napačno gledali kot na (izključno »nacionalni«) opcijski dogovor (ki to ni, op.), tako niti v praksi Vrhovnega sodišča niti v strokovni literaturi ni nobenega dvoma, da bi morala zmanjšanje oz. znižanje pogodbene cene zaradi domnevnih napak, tožeča stranka uveljavljati z ugotovitvenim zahtevkom, ne pa le na podlagi dajatvene tožbe.

Dosedanja opredelitev sodne prakse v tej zvezi je skopa: v zvezi s finančnimi popravki je bilo do danes sprejetih nekaj sodb Višjega sodišča (nekatere so bile že razveljavljene), ki so zgolj aksiomatično, tj. brez potrebne celovite opredelitve do odstopa od citirane prakse Vrhovnega sodišča in stališč pravne literature, zgolj skopo navedle, da naj bi domnevno zadostoval le dajatveni zahtevek.[21]

Celoten članek je dostopen za naročnike!