TFL Vsebine / TFLGlasnik

Pobuda za varstvo zakonitosti je obravnavala vprašanje procesnopravne narave prekrškovne zadeve, ki je (najprej) obravnavana v hitrem postopku o prekršku, po tem, ko je zoper odločbo prekrškovnega organa vložena zahteva za sodno varstvo, pa ta preide v reševanje okrajnega (59. člen in druga alineja prvega odstavka 210. člena Zakona o prekrških – ZP‑1)² in po morebitni vloženi pritožbi (66. člen ZP‑1) tudi višjega sodišča. Sporno je: ali se z uveljavitvijo sodne pristojnosti za prekrškovno zadevo (ki pridobi lastnost »sodne zadeve«) uporabljajo pravila rednega sodnega postopka, med katerimi je tudi določba (209. člen ZP‑1), da v zadevah, ki niso nujne, procesni roki ne tečejo?

Pred izdajo s pobudo izpodbijane odločitve je bilo v sodni praksi uveljavljeno stališče,³ da se v hitrem postopku o prekršku določbe Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP),⁴ kot nosilnega procesnega zakona (in ne Zakona o kazenskem postopku – ZKP)⁵ o vročanju in rokih (prvi odstavek 58. člena ZP‑1), uporabljajo tako v primeru, ko prepozno zahtevo za sodno varstvo zavrže prekrškovni organ, kot tudi, če tako zahtevo zavrže sodišče, saj ni mogoče, da bi različna organa (prekrškovni organ in sodišča) oprla odločitev o preizkusu istega pravnega sredstva na določbe različnih zakonov.

Navedena razlaga izhaja iz »upravnopravne narave« teka in zadržanja rokov, zaradi katere v hitrem postopku o prekršku ni podlage za uporabo določb 83. člena Zakona o sodiščih (ZS),⁶ po katerih med »poletnim poslovanjem« – od 15. julija do 15. avgusta – procesni roki ne tečejo. Po stališču iz pobude dejstvo, da je »instančni organ« sodišče, ne more spremeniti opisane narave prekrškovne zadeve, ki ostaja enaka tudi po vložitvi zahteve za sodno varstvo. Pravnomočnost in izvršljivost odločb o prekrških še vedno potrjujejo prekrškovni organi, in ne sodišča, ti tudi vročajo sodbe sodišč, razen v primeru, ko višje sodišče zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno odločanje. Člen 83 ZS določa zgolj način poslovanja sodišč pri razpisu narokov in odločanju v nujnih zadevah, v katerih procesni roki tečejo. Iz okoliščine, da sodišča v tem času v nenujnih zadevah ne opravljajo narokov,⁷ še ne izhaja, da ne bi smela izdajati sodb in da spisov po sprejeti odločitvi tudi v teh zadevah⁸ ne bi mogla posredovati v nadaljnje delo pristojnim organom.

Po navedenem stališču ovire, da sodišče tudi v času poletnega poslovanja ne bi postopalo, ni niti v odločbi Ustavnega sodišča RS o protiustavnosti drugega odstavka 66. člena ZP‑1, ki razširja možnosti za pritožbo. ⁹ V poslovanje sodišča in vročanje odločb o zahtevi za sodno varstvo (65.a člen ZP‑1) s to odločbo ni bilo poseženo, zato narava prekrškovne zadeve ni bila spremenjena. To pomeni, da sodišče lahko prekrškovnemu organu vrne spis in ta lahko opravi vročitve po določbah ZUP, ki dela prekrškovnega organa v poletnem času ne omejuje. Poleg tega se v zadevah prekrškov ZUP ne uporablja le za štetje rokov, ampak tudi za vročanje pisanj, celo v rednem sodnem postopku (drugi odstavek 67. člena ZP‑1).

Na upravnopravno naravo postopka v fazi obravnavanja pravnih sredstev naj bi kazala tudi določba, po kateri je pritožbo zoper sodbo o zahtevi za sodno varstvo treba vložiti pri prekrškovnem organu (sedmi odstavek 66. člena ZP‑1). Za hitri postopek o prekršku noben zakon ne določa ustavitve teka procesnih rokov. Z zavrženjem (v poletnem času vložene) prepozne pritožbe zato storilcu ne morejo biti kršena temeljna jamstva poštenega postopka iz 22. in 29. člena Ustave RS, saj je pravico do pravnega sredstva imel, vendar je ni pravočasno izrabil.

Opisane razlage državno tožilstvo ni sprejelo. Soglašalo je s stališčem Višjega sodišča v Celju, da gre od trenutka, ko je zoper odločbo prekrškovnega organa vložena zahteva za sodno varstvo in spis odstopljen v reševanje sodišču (dalje), in vse do pravnomočnosti odločitve o zahtevi za sodno varstvo ‒ za sodno zadevo. Enako velja v postopku s pritožbo zoper sodbo o zahtevi za sodno varstvo na višje sodišče.

Državno tožilstvo je ocenilo, da navedene subsidiarno in smiselno (!) uporabne določbe ZUP (pa tudi tiste določbe ZP‑1, ki se na ZUP neposredno sklicujejo), ki so pomembne za splošno opredelitev hitrega prekrškovnega postopka, prav zaradi njegove »hibridne narave « niso neločljivo povezane z izpostavljenim pravnim vprašanjem do te mere, da bi se njegova upravnopravna narava iz prvostopenjskega odločanja brez pridržka lahko razširila na fazo, ko zaradi vloženih pravnih sredstev zadevo prevzamejo sodišča.

Za presojo narave postopka s pravnimi sredstvi je odločilna določba tretjega odstavka 59. člana ZP‑1, po kateri se (če ni drugače določeno) v postopku z zahtevo za sodno varstvo smiselno uporabljajo določbe pritožbenega postopka v rednem sodnem postopku. S tem je, preko določbe o sodiščih, pristojnih za odločanje o prekrških (v 209. členu ZP‑1 izrecno), vključena tudi uporaba določb ZS o sodnih počitnicah.¹⁰ Uporabe te določbe zakon z besedilom »v postopkih pred sodišči« ne omejuje na postopanje sodišč zgolj na prvi stopnji (v rednem sodnem postopku), zato mora veljati za vse postopke pred sodišči in tudi za vse vključene roke. Ne le za tiste, ki tečejo po zahtevah za sodno varstvo, ampak tudi (kot v obravnavani zadevi) za tiste, ki tečejo po vloženih pritožbah. Pri slednjih toliko bolj, saj gre za pravno sredstvo zoper sodbo o zahtevi za sodno varstvo, torej zoper sodni, in ne upravni akt. Izpodbijanju sodne odločbe (okrajnega sodišča) že pojmovno ni mogoče pripisovati upravnopravne narave.

Enaka razlaga, da se za štetje rokov pri zahtevi za sodno varstvo v okviru enotnega upravno-kaznovalnega postopka uporabljajo določbe, kot veljajo za sodni postopek, je bila v strokovni javnosti že uveljavljena v zvezi s presojo »nujnosti zahteve za sodno varstvo« med omejitvami poslovanja upravnih in drugih organov ter sodišč na podlagi predpisov, ki so veljali med epidemijo covida‑19.¹¹ Opira se na jezikovno, sistemsko in namensko razlago narave zahteve za sodno varstvo, kot pravnega sredstva, ki sloni na določbah, kot veljajo za sodišča. V navedenem sklopu je bilo oblikovano v izhodišču celo strožje (garantno) stališče, da »… z začetkom teka roka za pravno sredstvo zadeva, ki še neposredno ni v sodni pristojnosti, (že) zapade sodni regulativi «. S tako razlago je odpravljen tudi očitek, da bi prekrškovni organ in sodišče lahko odločala o pravočasnosti pravnega sredstva (in s tem o pravnomočnosti odločbe) z uporabo različnih zakonov.

Taka razlaga je nujna tudi zaradi zahteve po ustavni skladnosti veljavne prekrškovne ureditve, ki dopušča izrekanje kaznovalnih sankcij s posegom v temeljne človekove pravice le pod pogojem polnega dostopa do sodnega varstva iz 23. člena Ustave.¹² Enako velja v pravnih institutih, povzetih iz Evropske unije,¹³ po katerih se »upravno kaznovanje« za prekrške lahko zaupa v pristojnost upravnim in drugim organom, ki nimajo statusa sodišč, le »[…] če je zoper odločbo pristojnega organa dovoljeno sodno varstvo pred sodiščem, ki je pristojno tudi za kazenske zadeve […]«. To ne vključuje samo pravice do sodnega varstva, ampak tudi njegovo zagotavljanje z upoštevanjem enakih pravil, kot sicer veljajo v kaznovalnem pravu.

Z vidika določb Ustave o temeljnih jamstvih poštenega postopka sicer ni mogoče neposredno sklepati na pravilnost ene ali druge razlage. Pa vendar ne gre spregledati, da bi neprekinjen tek rokov v času, ko je največje število ljudi odsotnih z naslova prebivališča zaradi letnega dopusta oziroma šolskih počitnic, lahko imel negativne procesne posledice, še posebej zaradi narave prekrškovnih predpisov, ki jih naslovniki praviloma štejejo za manj pomembne. Nova razlaga je zato v večji meri skladna z življenjskim pogledom na obravnavano problematiko in postopkom, poštenim do kršiteljev, z vidika zagotavljanja njihove pravne varnosti.

Pri razlogih za odstop od prejšnje nosilne odločitve iz leta 2013 je treba upoštevati tudi, da se je temeljni pogled na razlago prekrškovnih določb od takrat pomembno spremenil. V zadnjem obdobju je v praksi prišlo do vidnega premika h krepitvi temeljnih jamstev poštenega postopka iz 22. in 29. člena Ustave pri številnih pravnih institutih iz ZP‑1. Zvišuje se raven pravice do obrambe pri izvajanju dokazov, seznanitvi s procesnim gradivom, uporabi določb o prekluziji, pravici do ustne obravnave, razširjena je možnost uporabe pravnih sredstev. Navedeno je mogoče razbrati iz namenov in učinkov posameznih zakonodajnih posegov,¹⁴ ustavnih odločb,¹⁵ pa tudi iz vsebinskih pregledov novejše prakse Vrhovnega sodišča.¹⁶

Učinki razlage o uporabi določbe o sodnih rokih so se – glede na vloženo pobudo – lahko nanašali le na tek roka za vložitev pravnega sredstva. Navedeno pa ne izključuje enakih dvomov glede drugih istovrstnih omejitev, ki jih ZP‑1 in ZS določata za poletno poslovanje in ob izrednih dogodkih (po 83.a členu ZS), in s tem tudi potrebe po razlagi teh omejitev. Gre za dopustnost »opravljanja narokov in odločanja« (po 209. členu ZP‑1) oziroma »razpisovanja narokov in odločanja« (po 83. členu ZS), pa tudi za (zdaj različno) poimenovanje procesnega instituta v ZP‑1 (sodne počitnice) in spremenjenem Zakonu o sodiščih (poletno poslovanje).

Ob tem, ko zahteve ni vložilo, ker je ocenilo, da je odločitev višjega sodišča bila zakonita, je Vrhovno državno tožilstvo na opisano problematiko posebej opozorilo pristojno Ministrstvo za pravosodje, s pobudo za proučitev potrebe po morebitni zakonski ureditvi odprtih pravnih vprašanj. Hkrati pa je zahtevo za varstvo zakonitosti vložilo v drugi zadevi,¹⁷ v kateri je sodišče presojalo enako vsebinsko vprašanje (upravne oziroma sodne) narave hitrega postopka o prekršku v fazi obravnavanja pravnih sredstev. Po presoji državnega tožilstva je sodišče (v navedeni zadevi) v nasprotju z zakonom odločilo, da so leta 2020 v času jesenskega vala epidemije covida‑19 vsi procesni roki tekli, zato tudi rok za vložitev zahteve za sodno varstvo ni bil ustavljen. Zahteva se opira na smiselno enake razloge, kot so tu predstavljeni glede vpliva sodnih počitnic. Pričakovati je mogoče, da bo stališče Vrhovnega sodišča o teku roka med epidemijo – glede na primerljiv pravni položaj – uporabno tudi za odgovor na vprašanje glede teka roka v času poletnega poslovanja.

Za delo odvetnikov pri zastopanju v prekrškovnih zadevah bo – ob morebitnem zavrženju pravnih sredstev kot prepoznih – stališče o upoštevanju zadržanja roka v času sodnih počitnic lahko koristno. Dokler se dokončno ne izrečejo najvišja sodišča, pa bo – kot sicer velja na splošno – tudi v zadevah prekrškov potrebna posebna previdnost, ki pri vlaganju (napovedi in) pravnih sredstev narekuje odziv »na prvi rok«.

¹ Sklep Višjega sodišča v Celju, št. PRp 158/2021 z dne 7. decembra 2021, v zvezi s sklepom Okrajnega sodišča v Celju, št. ZSV 748/2019 z dne 24. septembra 2021.

² Ur. l. RS, št. 29/11 – UPB, 21/13, 111/13, 74/14 – odl. US, 92/14 – odl. US, 32/16, 15/17 – odl. US, 73/19 – odl. US, 175/20 – ZIUOPDVE in 5/21 – odl. US.

³ Sklep Višjega sodišča v Ljubljani, št. PRp 9/2013 z dne 12. februarja 2013, tč. 4.

⁴ Ur. l. RS, .t. 24/06 . UPB, 105/06 . ZUS.1, 126/07, 65/08, 82/13, 175/20 . ZIUOPDVE in 3/22 . ZDeb

⁵ Ur. l. RS, št. 176/21 – UPB.

⁶ Ur. l. RS, št. 94/07 – UPB, 45/08, 96/09, 86/10 – ZJNepS, 33/11, 75/12 – ZSPDSLS-A, 63/13, 17/15, 23/17 –ZSSve, 22/18 ‒ ZSICT, 16/19 – ZNP‑1, 104/20 in 203/20 – ZIUPOPDVE.

⁷ Po noveli ZS-M je s soglasjem strank tudi to dovoljeno.

⁸ Da konkretna obravnavana zadeva ni bila nujna, ni bilo sporno.

⁹ Odločba US RS št. Up-991/17, U-I-304/2020 z dne 17. decembra 2020.

¹⁰ Člen 209 ZP‑1:
»V postopkih pred sodišči štejejo kot nujne zadeve, v katerih sodišča opravljajo naroke in odločajo tudi v času od 15. julija do 15. avgusta (83. člen zakona o sodiščih) zadeve, v katerih je storilec pridržan, zadeve, v katerih so udeleženi tujci, zadeve, v katerih je bilo obdolžencu začasno odvzeto vozniško dovoljenje ali je bilo zaseženo motorno vozilo, zadeve, v katerih je zaseženo hitro pokvarljivo blago ter zadeve iz 201. člena tega zakona.«

¹¹ Jenull, H.: Tek prekrškovnih rokov med epidemijo covida‑19, Pravna praksa št. 20/2021 – priloga, str. IV.

¹² Odločba Ustavnega sodišča RS, št. U-I‑173/14‑19, Up-609/14‑18 z dne 9. marca 2017, tč. 9 in 10 ter druge.

¹³ Na primer v določbah 49., 60. in 185. člena Zakona o sodelovanju v kazenskih zadevah z državami članicami Evropske unije (ZSKDČEU‑1).

¹⁴ Podrobneje v Selinšek, L.: Uvodna pojasnila k Zakonu o prekrških (ZP‑1) z novelama ZP‑1H in ZP‑1J, Ius Software, GV Založba, Ljubljana 2016.

¹⁵ Zlasti s posegi Ustavnega sodišča RS v zasnovo pravnih sredstev, odločba št. Up-991/17, U-I-304/20 z dne 17. decembra 2020.

¹⁶ Na primer Vavken, L., v: Prekrškovno materialno in procesno pravo v novejši praksi Vrhovnega sodišča, Zbornik 15. dnevi prekrškovnega prava, GV Založba, Ljubljana 2020, str. 74; Vavken, L., v: Prekrškovno pravo v praksi Vrhovnega sodišča RS, Pravosodni bilten, št. 2/2020, str. 206.

¹⁷ Zoper sklep Višjega sodišča v Mariboru, št. PRp 217/2021 z dne 13. oktobra 2021.