TFL Vsebine / TFLGlasnik

Z vidika pravne varnosti je spreminjanje kateregakoli sistemskega zakona manj zaželeno, čeprav spremembe v družbi zahtevajo tudi spremembe v pravnem redu. Zato je treba pri pogostosti in ne le vsebini spreminjanja takega zakona, kot je Zakon o splošnem upravnem postopku (ZUP), sicer sprejetega leta 1999, iskati ravnotežje med stabilnostjo in prožnostjo.[1] Novele, ki so upešno prestale zakonodajni postopek, so bile neredko zgolj lepotne (zlasti novele ZUP-A, ZUP-D, ZUP-F in ZUP-G ter pretežno ZUP-C in ZUP-E) in sprejete pretežno zaradi politične všečnosti. Hkrati ni bilo izvedenih predlogov v smeri evropskih trendov, kot sta deformalizacija načinov komunikacije in obličnosti akta odločbe, iz zakonodajnega postopka umaknjenih v letu 2015, čeprav spet aktualnih po koalicijski pogodbi vlade, ki je prevzela žezlo leta 2018. Za obdobje 1991–2022 tako lahko sprejmemo oceno, da je glavnina novel ZUP in še področnih procesnih določb ter zakonodaje o sodnem nadzoru nad upravo v Sloveniji najbrž temeljila predvsem na pospeševanju učinkovitosti upravnega odločanja, natančneje tako imenovani tehnični racionalnosti po Webru, manj pa na varstvu ustavnih kavtel posameznikov. Tak trend je v kontekstu razumljiv, saj je stopnja varstva pravic strank tradicionalno vsaj na normativni ravni (že bila) visoka, v zadnjih letih pa je potrebo po (večji) učinkovitosti upravnega postopka in nasploh delovanja javne uprave spodbujalo zlasti gospodarstvo, pa naj bo zaradi stremljenja k večji konkurenčnosti v globalnem okolju ali zaradi premagovanja recesijskih krčev.

ZUP-I kot Zakon o spremembah in dopolnitvah ZUP (Uradni list RS, št. 85/25), objavljen 6. novembra 2025 in v veljavi od 7. februarja 2026, je bil pripravljen leta 2024 in v zakonodajnem postopku sprejet septembra 2025 in zaradi veta Državnega sveta[2] znova oktobra 2025.

Namen te novele je večplasten, pri čemer pa se je poudarjala protibirokratska razsežnost, na primer pri poenostavitvah vročanja. Kot izhaja iz predloga zakona,[3] ki ga je Vlada posredovala v Državni zbor, novela »ohranja uveljavljen koncept splošnega upravnega postopka, predlagane spremembe in dopolnitve bodo omogočila učinkovitejše vodenje upravnega postopka in zagotavljale spoštovanje mednarodnih in ustavnopravnih procesnih standardov: sprememba procesnih pravil za lažji elektronski dostop do organov, poenostavitev komunikacije z dopustitvijo uporabe 'jezikovnih pomočnikov', poenostavitve evidentiranja procesnih dejanj v zapisniku in uradnem zaznamku, opustitev obveznih ustnih obravnav, poenostavitev vročanja, vključno s skrajšanjem rokov za nastanek domneve vročitve, zapolnitev pravnih praznin za video identifikacijo, ki bo omogočila učinkovitejše izvajanje ustne obravnave prek videokonference, uvedba informativne odločbe, vzpostavitev možnosti izdaje odločbe in sklepa brez obrazložitve, kadar se zahtevku ugodi, možnost dajanja pisnih izjav prič, poenostavitve pri izvajanju dokazov z izvedenci idr. Prav tako se zakon dopolnjuje z nekaterimi pravili, ki so se izkazala kot nujna pa jih zakon še ne ureja ali jih ureja pomanjkljivo, na primer postopanje s tajnimi podatki.«

Kot je razvidno že iz navedene utemeljitve, sprejem novele ZUP-I ni vodil neki skupen in jasen cilj, ki bi bil usmerjen v reševanje posledic sprememb v okolju (na primer razvoja umetne inteligence), temveč je šlo predvsem za združevanje pozitivnih izkušenj z različnih upravnih področij in reševanje oziroma poenostavitev nekaterih procesnih ravnanj, ki so se kot (pre)zahtevna pojavila v praksi upravnih organov. Tak pristop je sicer smiseln, če se pojavlja kot odziv (angl. feedback) na izkušnje delovanja upravnih sistemov v daljših obdobjih, in gre za rešitve, ki jih je prepoznano treba uvajati na splošni in sistemski ravni, ne pa po področnih zakonih.

Glede nekaterih rešitev, ki so se sicer pokazale kot politično težko sprejemljive, je naš ZUP prav zaradi sprememb v okolju že precej zaostajal. Tako je poslovanje in delovanje oseb na področjih različnih zasebnopravnih razmerij, tudi na področju nakupov in drugih poslov, bančnega poslovanja, zavarovalništva in mnogih, mnogih (mnogih …) drugih že postalo tako digitalizirano in poenostavljeno v medsebojni komunikaciji, da si drugačnega sploh ne moremo več predstavljati. Verjetno bi šteli kot civilizacijsko nazadovanje, če bi se morali namesto plačevanja položnice prek aplikacije na mobilnem telefonu vnovič vsi postavljati v vrsto na banki. Elektronsko in s tem poenostavljeno poslovanje je postalo del našega vsakdanjika za pravzaprav celotno prebivalstvo, saj so ga sprejele tudi skupine, ki so se temu morda najtežje prilagodile (starejši, ki s tem niso odraščali, itd.). Zato je tudi na področju upravnega postopka treba sprejeti ta razvoj in ne uvajati (ali ohranjati) oblik komunikacije med organi in strankami na način, ki je do slednjih pravzaprav podcenjujoč, kot da bi ne bile sposobne uporabljati sodobnih elektronskih poti, ki so, kot je bilo navedeno, že splošno uveljavljene. Zgolj posamične izjeme so sicer mogoče, vendar je to mogoče ustrezno reševati tudi s strani upravnih organov v tistih nekaj redkih primerih, ko bi se pojavile. To velja tudi za nove ureditve postopkov vročanj, glede katerih so verjetno številni strahovi glede njihove neustreznosti (prevelike učinkovitosti itd.) odveč in bi bilo k morebitnim popravkom zakonske ureditve smiselno pristopiti šele tedaj, ko bi bilo na podlagi analize izkušenj upravne prakse ugotovljeno, kaj (če sploh) je treba urediti drugače.

Seveda bi bili pri spremembah ZUP lahko tudi ambicioznejši in uvedli nadaljnje novosti, ki bi še nadalje vzpostavljale prijazno in hkrati učinkovito okolje delu in poslovanju v naši državi. Med njimi bi lahko na prvo mesto postavili urejanje pogodbenih razmerij v upravnih postopkih, ki jih uspešno uporabljajo številne tuje ureditve. Konsenzualno odločanje namesto enostranskega oblastvenega zapovedovanja bi z lahkoto našlo svoje mesto tudi v naši ureditvi. Enako velja za drugačne oblike pravnih sredstev (kot možnost alternativnega reševanja sporov, nadgraditev možnosti poravnav itd.) in širše ureditve uporabe umetne inteligence, na primer za lažje komuniciranje s strankami v enostavnih zadevah. Vendar pa je vsako izboljšanje ureditve upravnega postopka korak naprej, ki ga je treba podpreti.

Prav tako bi kazalo resno premisliti, katere rešitve področnih zakonov neustrezno in nesistemsko odstopajo od ureditve ZUP, in pristopiti k vnovičnemu poenotenju. Izjemno močni interesi so na različnih področjih (na primer pri gradnji objektov) neutemeljeno posegli v procesne pravice strank in pravna sredstva, ki so jim na voljo po splošni ureditvi. Take neutemeljene odstope od splošne ureditve bi bilo treba vnovič poenotiti[4] in tudi z vidika preglednosti sistema s strani strank utemeljiti na sistemskih določbah ZUP. Ali bo do tega prišlo, je lahko mestoma stvar ustavnosodne presoje, bolj pa politične modrosti in strokovno utemeljenega pristopanja k nadaljnjim zakonskim reformam. Vsekakor upava, da bo tudi študij rešitev, razmišljanje strokovnjakov z različnih področij in publiciranje teh ugotovitev (za začetek v obliki uvodnih pojasnil k noveli ZUP-I, pozneje pa tudi v smeri posodobitve aktualnega komentarja ZUP) pripomoglo k kritični distanci do sprejetih novosti in – po potrebi – čim učinkovitejšim (morda tudi sistemskim) spremembam.

Opombe:

[1] Podrobneje Polonca Kovač: Kodifikacija upravnega postopka v Sloveniji in EU: včeraj, danes, jutri, v: Teorija in praksa, 57 (2020) 3, str. 848–866.

[2] Glej zahtevo Državnega sveta RS, št. 030-01-2/2025/42, EPA 2138-IX, z dne 1. oktobra 2025, <https://www.ds-rs.si/sites/default/files/2025-10/zaht._ds_odl._veto_zup-i_epa_2138-ix_p.pdf> (7. 12. 2025).

[3] Predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o splošnem upravnem postopku, EVA 2024-3130-0043, z dne 15. maja 2025.

[4] Glej 22. člen Ustave o enakem varstvu pravic.

[Opomba uredništva]:
Prejšnji teden je v organizaciji Tax-Fin-Lex potekal izjemno aktualen seminar »Kaj prinaša novela ZUP-I?«. Naslednja ponovitev bo 14.1.2026. --> Več o programu in prijava.