TFL Vsebine / TFLGlasnik

Dramatične napovedi o podnebnih spremembah povzročajo zaskrbljenost in preplah, primerljiv z odzivom na pandemijo covida-19. Iz zgodovine je znano, da naravnim katastrofam pogosto sledijo socialni pretresi, migracije, nasilje, lakota, vojne. Ocene globalnega varnostnega tveganja kažejo, da zato utegne biti 21. stoletje, stoletje vojn za golo preživetje, varno hrano in pitno vodo. Možnost, da se v bližnji prihodnosti izognemo najhujšemu, je popolna preobrazba našega načina življenja. Svetovna skupnost se čedalje bolj zaveda, da je od tega odvisno preživetje ljudi in planeta Zemlja. Agenda 2030 s trajnostnimi cilji sveta ugotavlja, da potrebujemo nov način razmišljanja in delovanja ali novo paradigmo preživetja. EU se v svoji Agendi za boljše pravno urejanje (ang. better regulation) sklicuje na Agendo 2030 in poziva, da naj vsak zakonodajni predlog prispeva k trajnostnemu razvoju. Kakovostna zakonodajna politika je lahko trajnostna naložba še za povečanje odpornosti na negotove razmere in prehod (transformacijo) v družbo prihodnosti. Z besedami Strategije Slovenija 2030, ki je izhodiščni dokument naše države za trajnostni razvoj, pripravljati in sprejemati bi morali kakovostne predpise ter spremljati njihovo učinkovitost. Z naslovnim prispevkom se tako tudi kot udeleženec v razpravi na okrogli mizi XIX. Nomotehničnih dnevov pridružujem njihovemu napovedniku, da smo že na poti od stare k novi paradigmi.

1. Uvod

Seminar XIX. Nomotehnični dnevi izpostavlja različne vidike zakonodajne politike in pravnega urejanja družbenih razmerij. Času primerno se pri tem navezuje na družbeno stvarnost in negotove razmere. V tem okviru je pojem negotovosti mišljen tako kot ga opredeljujejo ocene globalnega tveganja, da gre za zunanje in notranje dejavnike ter grožnje, zaradi katerih so planet in ljudje, države in širša svetovna skupnost v nezavidljivem položaju, ko je pod vprašajem že obstoj in ohranjanje naravnih pogojev preživetja. Program XIX. Nomotehničnih dnevov jih brez sprenevedanja upošteva in pravi, da bi morala zakonodajna politika poleg okoliščin, na katere opozarja izkustvo s covid-19, računati z množico novih, okoljskih, družbenih, gospodarskih in tehnoloških izzivov. Hkrati se navezuje na uradne napovedi obsežnih finančnih vlaganj, zakonodajnih in institucionalnih reform s spremljajočimi dejavniki tveganja v procesu okrevanja in povečanja odpornosti po covidu-19. Pravo se na skupne izzive in tveganja praviloma vedno odziva tako, da v družbene odnose vnaša predvidljivost, pravno varnost in stabilnost, vključno z novimi vidiki in pomeni napredka, miru in sožitja, ki veljajo tako za tradicionalna področja preživetja v skupnosti kot za nova prizadevanja iz načrtov za trajnost, okrevanje, odpornost in družbeno oziroma javno varnost.[1]

Poleg omenjenih izzivov in dejavnikov tveganja je pred zakonodajno politiko in pravnim urejanjem, pripravljavci in odločevalci v postopkih sprejemanja predpisov in drugih splošnih aktov množica novih zamisli, pojmov in pomenov v strateških dokumentih države, EU in svetovne skupnosti, ki na različnih ravneh in področjih usmerjajo prehod na novo družbeno paradigmo. Vse to je treba bolj ali manj na novo premisliti, jezikovno poenotiti, natančno opredeliti in operacionalizirati v pravnih predpisih in drugih splošnih aktih. Temu primerno je seminar XIX. Nomotehničnih dnevov v okviru možnega zasnovan tako, da z izborom referatov in tematskih razprav hkrati nakazuje celosten, medpodročni in povezljiv (integriran) pristop k uresničevanju trajnostnih ciljev in ukrepov za povečanje odpornosti.[2] Od jezikovnih in normativnih izzivov v dopoldanskem delu programa do tematskih razprav na okrogli mizi o odprtih vprašanjih pravnega urejanja storitev in aplikacij v omrežjih 5G na področju javne varnosti, zaščite in reševanja ter varstva človekovih pravic v luči nastajajoče zakonodaje EU o uporabi umetno-inteligenčnih sistemov do turizma in dediščine v luči državnega načrta okrevanja in odpornosti po covidu-19.[3] S tem prispevkom pa menim, da Resolucija o normativni dejavnosti v Sloveniji pri vseh izzivih še vedno predstavlja dobro podlago za boljše pravno urejanje, tako da bi lahko vsak zakonodajni predlog obenem prispeval k trajnostnemu razvoju in povečanju odpornosti na negotove razmere.[4]

2. Porajanje novega sveta – od stare k novi paradigmi

V »normalnih« razmerah se novi postopoma poraja iz starega sveta. V procesu, ki mu znanstveniki pravijo prehod na novo paradigmo, se tako ohranja velik del potenciala tradicionalnega pojmovnega in uporabnega, manipulativnega aparata v znanosti. Seveda nova paradigma z vsemi teorijami, ki jo ne glede na uporabnost podpirajo, ni zgolj okrasek temu, kar je že znano. Status nova paradigma si pribori ravno zato, ker v primerjavi s staro paradigmo na nov in učinkovitejši način rešuje pereče probleme. Pomen negotovosti in kriz pa je ravno v tem, da pokažejo, kdaj je prišel neizogibni trenutek menjave.[5]

V krizi je prehod od stare k novi paradigmi vse prej kot neboleč in kumulativen proces. V prehodnem obdobju sicer ohranja veliko, vendar nikoli popolno prekrivanje med problemi, rešljivimi s staro in novo paradigmo hkrati. Glede tega se Thomas Kuhn v navedenem delu Struktura znanstvenih revolucij sklicuje na dojemljivega zgodovinarja, ki je zamenjavo paradigme opisal s prispodobo »prijem druge strani palice«. Pravi, da je to proces, ki vključuje ravnanje z istim sklopom podatkov kot prej, a jih spravlja v drug sistem medsebojnih odnosov, tako da jim daje (pre)drugačen okvir.[6] Podobno je pri tem, kar o prehodu na novo paradigmo govori najava XIX. Nomotehničnih dnevov.[7] Če se na kratko ozremo po zakonodajni politiki, opredeljeni v ReNDej, kritične ocene njenega (ne)uresničevanja v preteklih letih danes, v času krznih razmer in neslutenih izzivov žgoče pozivajo k drugačnemu in učinkovitejšemu pristopu za boljše pravno urejanje. »V slovenski zakonodaji se nikakor ne približujemo cilju, da bi bili predpisi jasni, pregledni, kakovostni in določni. Na tem področju lahko beležimo že kar očitno retrogradno gibanje, katerega spodbujata tudi gostobesednost in zapletenost evropskih zakonodajnih aktov, ki jih implementiramo v nacionalni pravni sistem. Jasnost, preciznost, nedvoumnost, določnost ipd. so značilnosti dobrih jezikovnih izrazov v pravu. S tem se zagotavljata vrednoti pravna varnost in zaupanje v pravo«.[8]

3. Predrugačen pogled na človeka in socialne interakcije

Predrugačen pogled na človeka z nevrobiološko predpostavko interaktivnih možganov, ki povezuje socialne interakcije s spoznavnimi (kognitivnimi) procesi, že destletja prinaša nov veter v jadra sodobne znanosti in filozofije pri iskanju novega in učinkovitejšega načina preživetja. V neprestanem, vključujočem in vzajemnem, participativnem soustvarjanju sistemov, procesov in odnosov, vpetih v mrežo vzajemnih interakcij, se tako prepletajo različni vidiki znanja in izkustva, ki skupaj (so)ustvarjajo imaginarij spreminjajočega se sveta pojmov, pojavov, doživetij, socialnih odzivov in dejanj. V tem živem in delujočem procesu poteka opomenjanje ali pripisovanje pomena, opredeljeno kot nenehno (so)porajanje vlog, vrednot, pomenov in dispozicij za delovanje. Pri vsem tem se torej predpostavlja, da socialne interakcije spremljajo miselni procesi, ki jih soustvarjajo telesni in možganski mehanizmi z nižjih (angl. bottom up) in višjih (ang. top down) ravni osebnosti. Ko tako zgornja in spodnja raven s pogledom od spodaj navzgor in od zgoraj navzdol dosežeta točko, kjer vznikne nov pomen, poenostavljeno lahko rečemo, da so naša prepričanja v vertikalnem in horizontalnem pogledu ubrana, skladna, konsistentna in koherentna.[9]

Predrugačeni pogled na človeka in socialne interakcije, ki poleg znanja vključuje izkustvo, je kot rečeno uveljavljen v prizadevanjih sodobne znanosti in filozofije za nov in učinkovitejši način preživetja. Z novimi tehnologijami kibernetskega sveta, umetne inteligence in robotike se nezadržno širi na vsa področja naravnih, družbenih in ekonomskih temeljev trajnostnega razvoja sveta. Seveda ne prinašajo le koristi, ampak tudi nova tveganja in nevarnosti, ki bi jih zakonodajna politika in pravno urejanje prav tako morala upoštevati.[10] Pogled od zgoraj navzdol je lahko uporabno analitično orodje, npr. pri spremljanju normativne integracije vrednot po vertikalni liniji ustavnosti in zakonitosti.[11] Pogled od spodaj navzgor izhaja iz predpostavke horizontalne skladnosti tako, da je obenem v delujočem razmerju z referenčnim okvirom vertikalne skladnosti. Ravno v tem razmerju so namreč tiste pretanjene, strukturne povezave pravnega urejanja in uporabe prava v praksi, v katerih prežijo pravne praznine in neskladja (antinomije), ki jih premočrtno razmišljanje zlahka ne odkrije. Vloga tretjega, koherentnega, pogleda je, poenostavljeno povedano, odpravljanje neskladja in uravnoteženje, ubranost vertikalne in horizontalne ravni. V povezavi s teorijami pretehtanega ali refleksivnega ravnotežja (ang. reflective equilibrium) pomeni tisto intelektualno zmožnost povezovanja (integracije) uporabnega znanja in izkustva, ki ga posebej spremlja občutek ali moralni čut za pravičnost.[12] Nevrobiologi in kognitivni znanstveniki pravijo, da gre za neke vrste strukturni spoj notranjega in zunanjega sveta, ko v možganski dejavnosti z nevroni in sinapsami znova vznikne spoznavna (epistemska) koherentnost.[13]

3.1. Normativna integracija vrednot in smernice za boljše pravno urejanje

Od tu naprej je na tnalu vprašanje, kaj je v predrugačenem pogledu na človeka, znanje in izkustvo uporabnega za zakonodajno politiko in pravno urejanje. Razlaga strukturnega spoja notranjega in zunanjega okolja v vertikalnem in horizontalnem pogledu skladnosti je na neki način zajeta s teorijo »pravnega silogizma« in praktično (operativno) metodo razlage delujočega razmerja med zgornjo in spodnjo premiso, saj skupaj uokvirjata proces nastajanja in uporabe prava.[14] Praktični odgovor glede vertikalne in horizontalne skladnosti ter koherentnosti celotnega pravnega sistema je zajet v razlagi Ustavnega sodišča RS o načelu ustavnosti in zakonitosti.[15] Normativna integracija, institucionalizacija in socializacija ustavnih vrednot pa v skupnem okviru prava in javne etike razkriva, da načelo ustavnosti in zakonitosti predstavlja velik, tako rekoč še ne povsem odkrit potencial zakonodajne politike in nomotehnike, pripravljanja in sprejemanja ter izvrševanja zakonov, podzakonskih predpisov in drugih splošnih aktov v skladu s »pričakovanim delovanjem in odgovornostjo« ali integriteto nosilcev javne oblasti, javnih funkcionarjev in uslužbencev.[16]

Z istim namenom ustavnosti in zakonitosti ali usklajenosti zakonodajne politike s pravnim redom Republike Slovenije navedena ReNDej v prvem stavku svojega uvodnega besedila poudarja skrb in odgovornost za kakovost pravnih predpisov, ker je to sestavni del prizadevanj za uspešno delovanje in ohranjanje pravne države. Za uvodom sledijo izhodišča in načela kakovostnega pravnega urejanja, oblikovanja in priprave predpisov.[17] V smernicah za sodelovanje s strokovno in z drugimi zainteresiranimi javnostmi izrecno zavezuje nosilce zakonodajne politike in pravnega urejanja načelu vključevanja.[18] V prenesenem pomenu delujočih (interaktivnih) možganov pomeni vključujoče in vzajemno, participativno soustvarjanje kakovostnih pravnih predpisov, vpeto v mrežo vzajemnih interakcij, v katerih se prepletajo različni vidiki znanja in izkustva, ki skupaj (so)ustvarjata imaginarij spreminjajočega se sveta: od stare k novi paradigmi zakonodajne politike in boljšega pravnega urejanja.[19] Posebno vlogo pri tem ima sodna praksa, ker s pretehtanimi pravnimi argumenti od spodaj navzgor prispeva nenadomestljiv delež k pravni varnosti in zaupanju v pravo.[20]

ReNDej se v več pogledih prekriva z ugotovitvami Strategije Slovenija 2030 o pomenu pravnega urejanja in spremljanja učinkovitosti predpisov z namenom kakovostnega življenja za vse.[21] Prav tako z Agendo EU, da vsak zakonodajni predlog prispeva k trajnostnemu razvoju in povečanju odpornosti na negotove razmere.[22] Z metodološkimi napotki o obvladovanju nedovoljenih vplivov in učinkov negotovosti pri oblikovanju in izvajanju javnih politik, ki zajemajo administrativne, organizacijske in politične dejavnosti,[23] ReNDej tako rekoč govori v jeziku mednarodnih standardov obvladovanja tveganja.[24] Če upoštevamo še usmeritve državne politike o javni etiki in etični infrastrukturi preprečevanja korupcije,[25] sodna praksa z uveljavljeno razlago načela integritete tudi v tem pogledu utemeljuje zgornje navedbe, da ReNDej predstavlja velik in še vedno ne docela prepoznan vir pravnega in moralnega (etičnega) potenciala zakonodajne politike in nomotehnike za boljše pravno urejanje, kakovost predpisov in pravno varnost, kar so, kot sama poudarja, neločljive sestavine prizadevanj za uspešno delovanje in krepitev pravne države.[26]

4. Za konec

V najavi XIX. Nomotehničnih dnevov se zrcali duh časa, ko je reševanje družbenih problemov in izzivov na prehodu med staro in novo paradigmo. Predrugačenje okvira, kot v Strukturi znanstvenih revolucij pravi Thomas Kuhn, pri ciljih trajnostnega razvoja pa Agenda 2030, ni nujno revolucionarni prelom z vsem, kar je tradicionalnega. Zato tudi organizatorji XIX. Nomotehničnih dnevov ne pozivajo k radikalnim spremembam uveljavljenih standardov zakonodajne politike in nomotehnike. Z izborom referatov in tematskih razprav prijazno vabijo vse, predstavnike države in lokalne samouprave, javnega in zasebnega sektorja, civilne družbe in medijev k skupnemu premisleku, kako v duhu časa ohraniti in na pravi način uporabljati, kar je dobrega. Z novim in učinkovitejšim načinom razmišljanja pa se osredotočiti na tisto, kar nujno in neizogibno potrebuje spremembo ali nadgradnjo, saj je očitno, da zakonodajna politika že dolgo ne daje pričakovanih rezultatov.

Z vsem, kar sem navedel v tem prispevku, menim, da imajo normativni standardi zakonodajne politike in nomotehnike še ne neodkrit potencial za boljše pravno urejanje. Kar bi veljalo spremeniti, je odnos do vrednot pravnega urejanja in zaupanja v pravno državo. Zdaj, ko vse kaže, da ljudem in planetu bije zadnja ura, bi zato morali nosilci javne oblasti, javni funkcionarji in javni uslužbenci s kakovostnim pravnim urejanjem in odgovornim delovanjem prvi poskrbeti, da vsak zakonodajni predlog obenem prispeva k trajnostnemu razvoju in povečanju odpornosti na negotove razmere. Brez občutka za skupno dobro, vrednote in javni interes tudi v prihodnje ne bo šlo. Glede tega, prispodoba prehoda na novo paradigmo s »prijemom druge strani palice« gre roko v roki z ljudskim pregovorom, da ima palica vedno dva konca.

 

---

[1] Najava XIX. Nomotehničnih dnevov, e-vir, 15.08.2021.

[2] Integrirani oziroma integrativni pristop predpostavlja, da trajnostni ukrepi na enem področju hkrati vplivajo na druga področja. Kakšen je dejansko ta vpliv, pa je odvisno od odnosa do vrednot in ciljev trajnostnega razvoja. Praviloma je tako, da bi moralo uresničevanje družbenih, gospodarskih in okoljskih ciljev potekati celostno in uravnoteženo, skladno, konsistentno in v celoti koherentno; več, npr., Monkelbaan, J. (2019). Governance for the Sustainable Development Goals: Exploring an Integrative Framework of Theories, Tools, and Competencies. Singapore: Springer.

[3] Načrt za okrevanje in odpornost – NOO 2021, e-vir, 15.08.2021

[4] Resolucija o normativni dejavnosti – ReNDej (Uradni list RS, št. 95/09).

[5] Kuhn, T. (1998). Struktura znanstvenih revolucij. Ljubljana: Krtina, str. 17, 31, 52, 77.

[6] Ibid., str. 85.

[7] Zgoraj, op. cit. št. 1.

[8] Igličar, A. (2014). Resolucija o normativni dejavnosti - neizpolnjeni cilji slovenske zakonodajne politike. Pravni letopis, str. 137-144, 188-189.

[9] Varela, J. F. Thompson, E. Rosch, E. (2017). Utelešeni um: kognitivna znanost in človeško izkustvo. Ljubljana: Krtina, str. 50-55, 63-68, 180-185, 187, 231, 278 (op. št. 51), 347.

[10] Ne gre zgolj za predpostavko, temveč za dejstvo, ki se denimo z razvojem industrije 5.0 kaže kot humanistična nadgradnja industrije 4.0. Če je ta z novimi tehnologijami kibernetskega sveta, digitalizacijo in robotizacijo povzročila pravo tehnološko revolucijo, jo industrija 5.0 dopolnjuje s tem, da v središče postavlja blaginjo delavcev in trajnostno, na človeka osredotočeno in odporno evropsko industrijo; več: Evropska komisija, Industrija 5.0, e-vir, 16.08.2021.

[11] Naprej.

[12] Povzetek iz teorije pravičnosti Johna Rawlsa in avtorskih del o uporabni (aplikativni) etiki v mojem prispevku, v: Slokan, S. Kečanović, B. Logaj, V. (ur.) idr. (2020): Uporabna etika vključujočega, varnega in spodbudnega učnega okolja. Ljubljana: Zavod za šolstvo RS, str. 40-59.

[13] Varela, Thompson, Rosch, nav. delo.

[14] Pavčnik, M. (2020). Teorija prava: prispevek k razumevanju prava – 6., pregledana in dopolnjena izdaja. Ljubljana: Lexpera, GV Založba, str. 336-337, 385-387.

[15] Ustavno sodišče RS, odločba U-I-303/08-9, 11.02.2010; pri vseh treh pogledih na načelo ustavnosti in zakonitosti, vertikalni in horizontalni skladnosti ter koherentnosti celotnega pravnega sistema, se navedena odločba sklicuje tudi na razlagalni argument, argumentum a cohaeraentia, v: Pavčnik, nav. delo, str. 417-418.

[16] Normativna integracija povezuje (integrira) moralna in običajna pravila s pravnimi normami ter doseže »ponotranjenost« (internalizacijo) vrednot zakonodajnega urejanja. Ker se zakonodajna dejavnost opira tudi na ustrezen institucionalni okvir, pride v stik s politiko, ki družbeno moč pretvarja v oblastne odločitve; Igličar, A. (2016). Nosilna vprašanja zakonodajne dejavnosti, v: Štajnpihler, T. Igličar, A., Pavčnik, M. (ur.) idr.Odprta vprašanja zakonodajne dejavnosti. Ljubljana: Slovenska akademija znanosti in umetnosti, str. 9-20.

[17] ReNDej: IV. Izhodišča in načela za pripravo predpisov; V. Priprava predpisov, med drugim z izrecno zahtevo, da morajo biti ministrstva kadrovsko in tehnično usposobljena spremljati in urejati področja, za katera so ustanovljena.

[18] Ibid.: 2. Smernice za sodelovanje s strokovno in z drugimi zainteresiranimi javnostmi.

[19] Prirejen povzetek, po: Varela, Thompson, Rosch, nav. delo.

[20] Npr. praksa Ustavnega sodišča RS z ugotovitvami o kršitvah načela ustavnosti in zakonitosti; moj prispevek iz leta 2015: Obvladovanje tveganja pri nastajanju in sprejemanju predpisov, v: Pravni letopis, str. 107-121, 260-261.

[21] Strategija Slovenija 2030, 10. cilj: Zaupanja vreden pravni sistem, str. 42.

[22] Boljše pravno urejanje: zakaj in kako, spletna stran Evropske komisije, 15.08.2021.

[23] ReNDej: VI. Namen izdelave in uporabe presoje posledic predpisov.

[24] V praktičnem pogledu gre za prepletanje zakonodajne politike s politiko obvladovanja tveganja, pri čemer so na obeh straneh ključne zaveze pripadnosti skupnim vrednotam; prim. Prenovljeni mednarodni standard obvladovanja tveganja SIST ISO 31000:2018 (en.sl). Ljubljana: Slovenski inštitut za standardizacijo, poglavje 4-5.

[25] Resolucija o preprečevanju korupcije – RePKRS (Uradni list RS, št. 85/04); Zakon o integriteti in preprečevanju korupcije – ZIntPK (Uradni list RS, št. 69/11, 158/20).

[26] Prim. Upravno sodišče RS, Sodba II U 17/2021, datum 21.05.2021.