TFL Vsebine / TFLGlasnik

Kot sem podrobneje pojasnil v prvem delu svojega prispevka, objavljenem v prejšnji izdaji TFL Glasnika, predlog novega zakona o sodniški službi (ZZS-1) ukinja razrešitev na podlagi disciplinske sankcije. Ker so pravnomočne obsodbe sodnikov za kazniva dejanja prava redke, je jasno, da bi bila po novem razrešitev sodnika že na zakonski ravni predvsem posledica negativne ocene sodniške službe. Predlagatelj je predlog spremembe utemeljil na predpostavkah, ki so zmotne. Zadnjič sem pojasnil, da je prva napačna predstava predlagatelja ta, da je ob znakih disciplinske kršitve prvi mehanizem uveljavljanja odgovornosti vedno disciplinski postopek. Statistika tega nikakor ne potrjuje.[1]

Druga napačna predpostavka je, da bi po novem do negativnih ocen sodniške službe prihajalo po predhodnem pravnomočnem zaključku disciplinskega postopka. Kot smo že ugotovili, temu praksa ne pritrjuje. Bolj verjetno je, da bi se ocenjevanje sodniške službe uporabilo kot mehanizem za uveljavljanje odgovornosti, ne glede na disciplinsko sankcijo in tudi v odsotnosti disciplinskih postopkov. To se je namreč v preteklosti že dogajalo, predvsem v povezavi s t. i. sodniško »normo«. Sodnik, ki je ni izpolnil, je lahko dobil negativno oceno sodniške službe.[2] Toda zakonodaja ne preprečuje, da bi bila sodniku izrečena negativna ocena tudi zaradi drugih krivdnih ali celo nedopustnih razlogov. Kot opozarjata že Sodni svet in skupina vrhovnih sodnikov, gre na eni strani za nesistemsko mešanje ocenjevanja dela sodnika in uveljavljanje njegove krivdne odgovornosti, na drugi strani pa imajo sodniki v postopku ocene sodniške službe veliko manjše garancije kot v disciplinskem postopku.[3] Postopek ocenjevanja je nedorečen, merila za oceno sodniške službe pa zelo ohlapna, kar vodi v različno stroga merila različnih personalnih svetov.[4] Resda je bilo v praksi primerov negativnih ocen sodniške službe malo. Toda z vidika ustavne določbe o trajnem sodniškem mandatu (prvi odstavek 129. člena Ustave) je problematična že sama grožnja, da je lahko sodnik po preteku določenega obdobja[5] za svoje delo ocenjen negativno, pri čemer so kriteriji za oceno nejasni, sodno varstvo proti negativni oceni sodniške službe pa zelo omejeno, saj je ocenjevanje strokovno opravilo. Ta grožnja ima lahko zastraševalni učinek na neodvisno sojenje in siceršnje ravnanje sodnikov.

Tretja napačna predpostavka temelji na pretiranemu zanašanju na jezikovno razlago relevantnih določb Ustave. Predlagatelj namreč trdi, da Ustava ne dopušča, da sodnike razrešuje kdo drug kot Državni zbor. Toda v isti sapi naj bi Ustava dovoljevala, da sodniku služba preneha na podlagi negativne ocene sodniške službe, pri kateri seveda Državni zbor ni udeležen. Razlog je, da v primeru negativne ocene ne gre za razrešitev, ampak za prenehanje. Predlagatelj spregleda bistveno: posledica je v obeh primerih izguba sodniške funkcije, ne glede na to, ali jo enkrat imenujemo razrešitev, drugič pa prenehanje. Opogumljajoče je, da se s predlagateljem ne strinjata tudi Sodni svet in skupina vrhovnih sodnikov, ki pravilno opozarjata, »da ima tudi izrek negativne ocene za posledico »razrešitev« sodnika s funkcije«. Srčno upam, da se bo to stališče vrhovnih sodnikov in Sodnega sveta kmalu prelilo tudi v (sodno) prakso. Do sedaj sta namreč Vrhovno sodišče in Sodni svet pogosto vztrajala ravno na tej sporni logiki, ko sta istovrstne oziroma vsaj sorodne posege v sodniško službo presojala drugače zaradi drugačnega poimenovanja.[6]

Četrta napačna predpostavka je, da je Slovenija svobodna pri urejanju položaja sodnikov.[7] To ne drži že od leta 1994, ko se je za Slovenijo začela uporabljati Evropska konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (EKČP), še manj pa od leta 2018, ko je Sodišče Evropske unije (SEU) izdalo svojo slavno sodbo v zadevi portugalskih sodnikov.[8] Od te zadeve naprej je jasno, da je ureditev nacionalnih sodnih sistemov sicer resda v pristojnosti držav članic, vendar Evropska komisija in SEU bdita nad tem, ali države pri izvrševanju te pristojnosti zagotavljajo sodnikom zadostno neodvisnost. To je namreč predpogoj za delovanje pravnega reda EU in za učinkovitost prava EU v praksi. Evropsko sodišče za človekove pravice (ESČP) in SEU sta glede vprašanja razrešitev sodnikov razvili bogato sodno prakso. Iz prakse obeh sodišč izhaja, da morajo imeti sodniki v postopkih razrešitve močne procesne varovalke in da lahko do razrešitve pride le izjemoma, v primerih nesposobnosti ali hudih kršitev, ob uporabi načela sorazmernosti.[9] Prav tako so za vprašanje položaja sodnikov pomembni instrumenti t. i. mehkega prava,[10] ki jih je po praksi Ustavnega sodišča RS treba upoštevati pri razlagi Ustave.[11] Predlagana ureditev nas od evropskih standardov oddaljuje.

Sklep

Predlagana sprememba želi ureditev približati Ustavi in dvigniti raven neodvisnosti sodnikov. Temu cilju se v celoti pridružujem. Toda način, kako ga doseči, je ponesrečen. Namesto da bi stremela k temu, da bi se o razrešitvah odločalo v disciplinskem postopku, kjer imajo sodniki jamstva primerljiva tistim v kazenskih postopkih, te odločitve poverja personalnim svetom in Sodnemu svetu v postopku ocene sodniške službe, kjer je varstvo položaja sodnikov zelo omejeno. Glede na ustavno garancijo trajnega sodniškega mandata in evropske standarde v zvezi s cilji ocenjevanja sodniške službe, bi bila bolj logična ravno obratna rešitev, po kateri bi ukinili možnost, da do razrešitve pride na podlagi ocene sodniške službe, ohranili pa bi disciplinsko sankcijo prenehanja sodniške funkcije. Namesto tega pa imamo trenutno na mizi paradoks: v želji bolj upoštevati Ustavo in zvišati nivo varstva neodvisnosti sodnikov nas predlog pelje ravno v nasprotno smer.

Opombe

* Ta in prispevek, ki je bil objavljen v prejšnji izdaji TFL Glasnika (1. del), je z istim naslovom kot enoten članek objavljen kot uvodnik v reviji Pravnik, št. 9-10/2023 (primarna objava). Raziskava za ta članek je plod dela v okviru temeljnega projekta Izbira sodnikov pod drobnogledom: sodniška neodvisnost, zakonitost in odlike - JUDGMERIT (J5-4583), ki ga financira Javna agencija za znanstvenoraziskovalno in inovacijsko dejavnost Republike Slovenije (ARIS). Analize primerov, na katere se avtor v prispevku sklicuje, so bile opravljene za potrebe že zaključenega projekta TRIIAL (G.A. št. 853832), ki ga je v okviru programa Justice med 1. januarjem 2020 in 30. junijem 2022 sofinancirala Evropska unija.

[1] Glej Mohor Fajdiga: Razrešitev sodnika: posledica negativne ocene sodniške službe ali disciplinske sankcije?, v: TFL Glasnik, št. 31/2023, 14. november 2023.

[2] V zvezi s tem glej UPRS sodba I U 1103/2013 z dne 13. maja 2015, v kateri je Upravno sodišče odpravilo odločbo Sodnega sveta, ki je potrdil negativno oceno sodniške službe. Sodba je bogat vir evropskih standardov na tem področju. Poglobljena analiza te zadeve je dostopna na: <https://cjc.eui.eu/data/data/data?idPermanent=243&triial=1> (8. 11. 2023). Glej tudi UPRS sodba I U 1478/2016-19 z dne 30. avgusta 2017, ki je podrobno analizirana tukaj: <https://cjc.eui.eu/data/data/data?idPermanent=244&triial=1> (8. 11. 2023).

[3] Predlog Zakona o sodniški službi (ZSS-1), EVA 2023-2030-0028, str. 160–161.

[4] Sodni svet RS: Analiza hitrejšega in izjemnega napredovanja sodnikov 2015-2020, opr. št. Su 44/2020-, str. 21. Analiza kaže, da je v šestih letih hitrejše ali izjemno napredovalo 63 odstotkov sodnikov iz pristojnosti personalnega sveta Višjega sodišča v Mariboru in le 27 odstotkov sodnikov iz pristojnosti personalnega sveta Višjega sodišča v Celju.

[5] Zdaj se sodnike ocenjuje na tri leta, predlog želi to podaljšati na pet let. Sodniki začetniki pa so ocenjeni vsako leto.

[6] VSRS sklep X Ips 340/2017 z dne 18. aprila 2018 in VSRS sodba U 1/2018-6 z dne 7. maja 2018, v katerih sta Vrhovno sodišče in Sodni svet zavrnila uporabo načela sorazmernosti pri izbiri »sankcije«, ker ni šlo za disciplinsko razrešitev, ampak za razrešitev na podlagi negativne ocene sodniške službe. Upravno sodišče je v sodbah iz sprotne opombe št. 2 menilo drugače, a uveljavilo se je stališče Vrhovnega sodišča. V zadevi suspenza sodnika Radonjića je Vrhovno sodišče zavrnilo uporabljivost sodne prakse ESČP, ker se je nanašala na razrešitve kot trajne ukrepe in ne na suspenz kot začasni ukrep (glej VSRS sodba U 3/2021-33, odst. 37), čeprav je posledica obeh ukrepov v bistvenem podobna (sodnik (za določen čas) izgubi službo) in četudi so se zadeve ESČP tako kot zadeva Radonjić vrtele okrog meja svobode izražanja sodnikov. V zadevi razrešitve z mesta predsednice Okrožnega sodišča v Kranju na podlagi preohlapno zapisane 1. točke prvega odstavka 64. člena ZS sta Vrhovno sodišče in Sodni svet zavrnila aplikativnost sodne prakse ESČP, ker se ta nanaša na disciplinske postopke, ne pa na postopek razrešitve predsednika sodišča zaradi neustreznega opravljanja nalog sodne uprave (glej VSRS sodba U 4/2021-25, odst. 21, 56).

[7] Predlagatelj na str. 44 napačno navede, da »predlog zakona ni predmet usklajevanja s pravnim redom Evropske unije.«

[8] C-64/16, Associação Sindical dos Juízes Portugueses proti Tribunal de Contas, 27. februar 2018.

[9] Glej na primer zadeve C-274/14, Banco de Santander SA, 21 januar 2020, odst. 59–60, 66–68; C-192/18, Komisija proti Poljski, 5. november 2019, odst. 112–113; C-619/18, Komisija proti Poljski, 24. junij 2019, odst. 76, 79; C-83/19, Asociaţia “Forumul Judecătorilor din România”, 18. maj 2021, odst. 198. Od sodbe velikega senata v zadevi Vilho Eskelinen proti Finski, prit. št. 63235/00 naprej se v postopkih, ki se dotikajo položaja sodnikov, uporablja 6. člen. Kot ugotavlja Leloup je izključitev sodnega varstva za tovrstne spore v bistvu onemogočena (Mathieu Leloup: Who Safeguards the Guardians? A Subjective Right of Judges to Their Independence under Article 6(1) ECHR, v: European Constitutional Law Review, št. 17/2021, str. 405). Glej na primer zadeve: Oleksandr Volkov proti Ukrajini, prit. št. 21722/11, 9. januar 2013, odst. 182–183; Bilgen proti Turčiji, prit. št. 1571/07, 9. marec 2021, odst. 96; Ramos Nunes de Carvalho e Sá proti Portugalski (veliki senat), prit. št. 55391/13, 57728/13 in 74041/13, 6. november 2018, odst. 176–215; Denisov proti Ukrajini (veliki senat), prit. št. 76639/11, 25. september 2019, odst. 73–78.

[10] Na primer Mnenje Posvetovalnega odbora Evropskih sodnikov št. 17 (2014) določa, da je sodnik lahko razrešen »le v primeru hujših kršitev disciplinskih ali kazenskih določb, določenih z zakonom, ali če je neizogiben zaključek ocenjevalnega postopka, da sodnik ni sposoben ali ni pripravljen opravljati svojih sodniških nalog po objektivno ocenjenem minimalno sprejemljivem standardu«.

[11] Ustavno sodišče RS, zadeva U-I-772/21 z dne 1. junija 2023, odst. 64; Ustavno sodišče RS, zadeva U-I-60/06 z dne 7. decembra 2006, odst. 62 (analiza zadeve je dostopna na - (10. 11. 2023)).