TFL Vsebine / TFLGlasnik

Uvod v prvi vsebinski sklop bo tvoril poglobljen in kritičen pregled tradicije upravnega postopka na območju današnje Republike Slovenije. Analiza razvoja pravil upravnega postopka bo zaobjemala tako avstrijsko ureditev iz preloma iz 19. v 20. stoletje, ki je bila segmentirana v različnih dekretih, ministrskih odredbah ter nekaterih zakonih (na primer v Zakonu o pravnih sredstvih), kot tudi poznejšo jugoslovansko genezo, ki je naposled pripeljala do celovite regulacije upravnega postopka. Prvi zakon o splošnem upravnem postopku je bil sicer sprejet v Avstriji leta 1925, po njem pa se je zgledovala tudi Jugoslavija, ki je svoj zakon sprejela leta 1930. Po drugi svetovni vojni je bil leta 1956 sprejet nov zakon, ki je bil nekajkrat tudi noveliran (nazadnje leta 1986), takšno ureditev pa je po osamosvojitvi najprej prevzela tudi Slovenija.² Nov slovenski zakon o splošnem upravnem postopku je bil sprejet leta 1999, ki je – z nekaterimi vsebinskimi nadgraditvami in posodobitvami – nadaljeval dotedanjo upravno tradicijo.^3, 4

Trenutno veljavni Zakon o splošnem upravnem postopku (ZUP)⁵ je deljen na sedem delov in je kot tak temeljni okvir na eni strani za implementacijo javnih politik skozi varstvo javne koristi, na drugi strani pa za varstvo pravic in pravnih interesov strank v razmerju do oblasti. V prvem delu ZUP obveznost uporabe pravil upravnega postopka s strani državnih organov, organov samo- upravnih lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil veže na ugotovitev, ali gre v konkretnem primeru za upravno zadevo. Ta je opredeljena kot odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava.⁶ ZUP se lahko uporablja v celoti, poleg tega pa, ko posamezna upravna področja zahtevajo odmik od pravil splošnega upravnega postopka, tudi subsidiarno in smiselno. Prvi del zakona, ki se uporablja tako na prvi in drugi stopnji kot tudi v postopku z izrednimi pravnimi sredstvi ter izvršbi, vsebuje še temeljna načela, pravila o pristojnosti, opredelitev stranke in njeno zastopanje, jezik postopka, komunikacijo med organom in stranko, pravila o vročanju, roke, vrnitev v prejšnje stanje, vzdrževanje reda in stroške postopka. Osrednji del ZUP je njegov drugi del, ki obsega določbe o postopku na prvi stopnji; od začetka postopka do njegovega zaključka z izdajo odločbe oziroma sklepa. Zakonska struktura nadalje sledi rednim in izrednim pravnim sredstvom (tretji del), izvršbi (četrti del), pravilom o vodenju upravnega postopka v času naravnih in drugih nesreč, epidemij in podobnih izrednih dohodkov (četrti A del). Zakon zaokrožujeta peti del s pravili o nadzoru nad izvajanjem upravnih postopkov s strani upravne inšpekcije ter šesti del s prehodnimi in končnimi določbami.

Dosedanje noveliranje ZUP – zakonodajalec je vanj posegel desetkrat – je bilo predvsem tehnično, redakcijsko in usklajevalno, nobena od sprememb pa ni posegla v njegovo konceptualno zasnovo. ZUP je temeljni procesni predpis s področja urejanja upravnih zadev, ki so v sodobni družbi najpogostejše – samo v Sloveniji je na letni ravni vodenih približno deset milijonov prvostopenjskih upravnih postopkov.^7, 8 Zato še toliko bolj preseneča, da se ključni procesni zakon na tem področju ni ustrezno prilagajal družbenim potrebam. Raziskovalni projekt bo institute splošnega upravnega postopka in njihovo genezo analiziral v luči aktualnih razvojnih tendenc, kot so koncept dobre javne uprave (angl. good administration), deregulacija, privatizacija, globalizacija poslovanja, evropeizacija, digitalna preobrazba (digitalizacija, umetna inteligenca, avtomatizacija).^{9, 10} Razvojne usmeritve upravnega procesnega prava se odmikajo od ideje o upravnem postopku kot le formalno-procesnem okvirju za uveljavitev pravic, pravnih koristi ter naložitev obveznosti v upravnopravnih in javnopravnih razmerjih. Kodifikacija upravnega postopka naj bi ponujala predvsem ogrodje za dialog med deležniki ter vzpostavitev sodelovalnega upravljanja (angl. collaborative governance), dobrega javnega upravljanja (angl. good governance) in pravic dobre uprave (angl. right to good administration).¹¹

Eden od ciljev raziskovalnega projekta je priprava razvojnih rešitev splošnega upravnega postopka na sistemsko logičen, notranje zaključen in medsebojno koherenten način. Ne glede na zgoraj izpostavljeno konservativnost slovenskega ZUP je pri obravnavi in vpeljavi novitet vendarle treba upoštevati, da je ZUP prav zaradi skromnih sprememb zakonskega besedila vsebinsko ustaljen in stabilen zakon. Projekt bo spremembe zato vnašal previdno, z upoštevanjem upravne, upravno- in ustavnosodne praske. S pregledom novejših odločitev Evropskega sodišča za človekove pravice ter Sodišča Evropske unije bomo raziskovalci ovrednotili tudi uresničevanje ter trende razvoja temeljnih procesnih jamstev. Med pomembnejšimi raziskovalnimi vprašanji so preučitev obsega uporabe ZUP in razmerja med posameznimi oblikami uporabe ter možnosti preprostejšega normiranja pristojnosti. Morebitna modernizacija vlog posameznih subjektov v upravnem postopku (stranke, stranski udeleženci, drugi udeleženci postopka) bo obravnavana v luči pravice do sodelovanja, ki je ena temeljnih ustavnih procesnih garancij in je ni mogoče izključiti. Ob tem bomo analizirali še ustreznost deregulacije posameznih institutov (na primer pravila o načinu sestave in sestavinah upravnih aktov), uvedbo pozitivne fikcije molka organa za posamezna področja, razširitev digitalizacije in možnosti vpeljave senatnega odločanja v pritožbenih postopkih.

Projekt bo analiziral tudi nekatere institute, ki jih trenutna ureditev ZUP ne pozna oziroma jih ureja zgolj obrobno, v teoriji upravnega procesnega prava pa so že dodobra uveljavljeni. To so konkurenčni postopki, alternativno reševanje sporov, garantni akti ter realni akti oziroma materialna dejanja uprave.

Za konkurenčne postopke je značilno, da upravni organ lahko posamezno pravico podeli le eni stranki oziroma omejenemu številu strank, čeprav zanjo v istem obdobju kandidira več oseb. Primeri konkurenčnih postopkov so podelitev javnega pooblastila, dodelitev sredstev subvencij in posojil iz državnega ali občinskega proračuna, dodelitev neprofitnih stanovanj v najem, razpisi za dodelitev sredstev iz programov Evropske unije. Nekateri od naštetih postopkov so urejeni, vendar so trenutne rešitve neustrezne (na primer izvedba natečaja za podelitev javnega pooblastila, za katerega je predvidena smiselna uporaba predpisov o javnem naročanju) ali pa so celo v nasprotju s temeljnimi načeli pravnega urejanja procesnih zadev in načelom zakonitosti delovanja uprave iz 120. člena Ustave Republike Slovenije¹² (na primer postopek dodeljevanja sredstev subvencij iz posojil iz državnega in občinskega proračuna, ki je določen z Uredbo o postopku, merilih in načinih dodeljevanja sredstev za spodbujanje razvojnih programov in prednostnih nalog¹³). Študija konkurenčnih postopkov bo izhajala iz premise, da so si ti med seboj sicer različni, vendar si hkrati delijo skupno značilnost, da organ upravno odločbo izda po izvedenem javnem razpisu, zoper to odločbo pa je dopusten tudi upravni spor. Raznolika in neenotna praksa Upravnega in Vrhovnega sodišča – ki je posledica tudi sporadične ureditve konkurenčnih postopkov – kaže potrebo po enotnejšemu zakonskemu normiranju. Med bolj izostrenimi težavami so urejanje splošnih pravil s posebnimi predpisi, začetek konkurenčnega postopka, vrnitev v prejšnje stanje oziroma njena prepoved, sestava organa, posebnosti ugotavljanja dejanskega stanja in dokazovanja, ureditev pravice do izjave, vprašanje ustne obravnave, oblika in vsebina odločbe ter sklepa, pravne posledice odprave odločbe, možnosti izpodbijanja odločitve v upravnem sporu ter (omejena) uporaba izrednih pravnih sredstev.

Opombe:

¹ (25. 10. 2023). Glej tudi (13. 11. 2023).

² Več o zgodovinskem pregledu upravnega postopka na območju današnje Republike Slovenije glej Bruna Žuber: Slovenia, v: Zbigniew Kmieciak (ur.): Administrative proceedings in the Habsburg succession countries. 1. izdaja, Łódź University Press, Wolters Kluwer Polska, Varšava 2021, str. 215–232.

³ Vilko Androjna in Erik Kerševan: Upravno procesno pravo: upravni postopek in upravni spor. 2., predelana in dopolnjena izdaja, GV Založba, Ljubljana 2016, str. 36–40.

⁴ Matej Babšek: Kodifikacija (splošnega) upravnega postopka kot mehanizem dobrega upravljanja: primerjava ureditev v Sloveniji, Avstriji in na Hrvaškem, v: Javna uprava, 57 (2021) 1-2, str. 25–48.

⁵ Uradni list RS, št. 24/06 in nasl.

⁶ 2. člen ZUP.

⁷ Ministrstvo za javno upravo, predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o splošnem upravnem postopku, EVA: 2014-1711-0094, str. 6.

⁸ Glej tudi Polonca Kovač: Kodifikacija upravnega postopka v Sloveniji in EU: včeraj, danes, jutri, v: Teorija in praksa, 57 (2020) 3, str. 850.

⁹ Alternativno reševanje sporov je primer deregulacije s samoregulacijo. Tako Bruna Žuber in Jonika Marflak-Trontelj: Alternativno reševanje upravnih sporov: ali lahko redko uporabljena metoda danes posta- ne rešitev za jutri?, v: Pravna praksa, 40 (2021) 46, str. 8–10.

¹⁰ Bojan Bugarič: Evropsko upravno pravo: trendi in izzivi, v: Uprava, 2 (2004) 2, str. 52–71.

¹¹ P. Kovač, nav. delo, str. 853. Glej tudi (14. 11. 2023).

Celoten članek je dostopen za naročnike!